【编者按】美国第45任总统唐纳德·特朗普，这个颇具话题性的总统，将带领美国走向何方？又会给世界带来什么？是继续他竞选期间剑走偏锋的风格，还是会自然而然的被体制化？

我们推出本报告是要传递一个信息，即特朗普必将会奉行“美国优先”的美国主义政策，提振美国经济将成为其执政初期的重点任务。

在国际关系层面，特朗普政府将缩减对外动武的规模，而提高非武力但强硬的手段的使用频率，用以实现美国的全球目标，也就是本报告分析的介于我们熟悉的硬力量和软力量之间的第三种力量，我们暂且称之为强制力量，笔者曾经对强制力量之一的经济制裁进行过系统性的综述，这里对国际关系的重要手段（力量）——强制力量——进行整体性译介，希望能够对理解特朗普时代美国的对外关系有所启迪。

发动战争的成本和风险不断攀升、公众的疑惧与日俱增，美国对强制力量的重视程度也在不断提高。与此同时，贸易、投资、金融、信息和能源的全球化为美国提供了有利的强制手段，特别用以对付那些依赖这些市场和体系的敌对势力。

在美国拥有的强制手段中，最为其所热衷的是金融制裁、支持针对敌对政权的非暴力性政治反对派、攻击性赛博行动。切断（敌对势力）进入全球银行间体系可以给他们带来严重且具有辐射性经济损失，而且还可以根据目标对象的反应做出相应的调整。金融制裁只需要几个主要银行所在的关键国家参与即可。支持亲民主的反对力量具有很高的威胁性，但确实是一种非常强有力的措施。社交网络、全球媒体都可以用于支持国内运动、获取外部支持。同时，近期发生的情况表明，遭遇镇压或混乱的风险也非常大，因此采用这种强制力量手段必须要慎之又慎。

攻击性赛博行动也是一种高收益、高风险的措施。如果能够做好目标锁定，那么这种行动可以对国家和市场的功能、信心造成干扰，从而形成强制效果。但是这种手段的连带损伤、报复、升级的风险和成本也很高，特别是目标国家自身也是一个赛博战大国的情况尤其如此，比如中国和俄罗斯。鉴于其自身的弱点，美国可能希望提高赛博战争的门槛，而不会降低这种门槛。

除了这些强制力量手段以外，美国可能还会发展相应能力，破坏俄罗斯和伊朗利用能源供给实施强制的能力。特别值得一提的是，美国在全球石油和液化天然气市场上占有很大份额，因此削弱了俄罗斯切断供给构成的威胁。

利用强制手段对中国进行强制是最困难、也最具风险性，而且中国也在这一重要区域对美国的军事手段形成最强大的挑战。在目前看来，中国在政治上有很强的抗压能力、在全球贸易和金融领域扮演重要角色，而且本身具备强制力量，如赛博能力、持有美国债务等。俄罗斯、伊朗和其他国家相对中国就没那么强大了，因此也就容易成为强制力量的对象。

美国应该进一步提高对金融资产及其流动进行监控、对那些坚持与这些（受制裁国家）业务往来的国家和银行进行孤立。美国国务院和情报界需要进一步提高在敌对国家和暴力国家支持非暴力民主派的方法，并对使用这些方法进行风险和收益进行评估。广义而言，美国政府应该像准备军事战争一样，做好使用强制力量的准备，包括对选项进行分析、对需求和能力进行评估、利用作战模拟来提高这些能力、与盟友一起进行规划等，如同硬力量一样，也需要对强制力量的的职权、责任和指挥链进行详细规定。

前 言

本报告特别审视了能够强制非友好国家，使其顺从美国意愿的其他力量选项，在此提出了两点主张：

第一，军事力量以外的手段在美国战略中越来越重要；

第二，这些措施选项至少是越来越有力。

在提出这些主张时，预设了三个潜在的敌对势力：中国、俄罗斯和伊朗。即便这两个主张都是有效的，一般非暴力手段也无法替代军事力量，也不能因此降低为了有效使用军事力量而做准备。非军事手段不过是在某些情况下为总统提供了无需发动战争就可以维护美国利益和责任的手段而已，从根本上讲，就是提高了利用武力的门槛。更广义而言，如果且当战争手段不可取的情况下，战争以外的其他有效手段有助于维护美国在世界中的强大地位。

如果承认力量存在一个幅度范围，那么一端就是攻击性军事力量，另一段是常规的外交手段，并依据他们致使美国的敌对势力顺从美国意愿的方式对他们进行组合分类：从根本上讲，包括迫使、强制他们按照美国意愿行事或创造环境诱使他们保持克制。提出了大量非军事措施，确认了那些最具强力的措施，然后提出增强和使用这些措施的步骤。

不能说这是有关非军事力量的最终判定，相反，本报告不过是一种探索性尝试，希望能够引起进一步的研究、争论、规划和政策制定。

军事力量的效用下降

减少使用进攻性军事力量部分原因还在于某些技术的扩散——传感器、武器制导、数据网络和处理——美国的敌对势力可以利用这些来瞄准美国的舰船、飞机、以及其他军事平台。敌对势力将这些技术融入他们的先进导弹、防空、潜艇和其他能力之中，增强了对抗美国全球进攻的区域防御能力。基于这些技术的防御能力成本相对于基于平台的进攻性能力急剧下降，使问题更加复杂。这导致美国的敌人打击美国不断缩减的目标的能力不断提高。

尽管美国具备在敌人摧毁美国之前将其消灭的能力，但是这需要对敌人的国土进行纵深、大范围攻击，这就大大增加了危机升级的危险，至少对于中国和俄罗斯是如此。另外，由于防御能力的提升和扩展，美国的敌对力量更具备实施攻击的能力和冲动——例如，中国攻击台湾或其他亚洲盟友，俄罗斯打击前苏联国家，伊朗打击它的阿拉伯邻国。最恶劣的情况是，那些关键地区将全部落入那些非友好的霸权国家之手。

美国为此可以并应该采取一定的军事战略予以回应，比如转向采用更隐蔽的力量（比如潜艇和无人机），提升本地盟友的防御能力。但是，即便采取相对于当前更加有针对性的方式，这种战略也需要历经多年才可能有成果，甚或到了那时，这些卫星表面的军事平台更易于被锁定、跟踪和打击，从而受制于人。更广义而言，过去25年，美国打了15年的战争，面临着其依赖武力保护其利益、履行其职责、抵御威胁、维护秩序、以及减轻国防压力能力下降的能力，从而满足国内紧急需要。对于所有这些理由，美国有望更谨慎地使用进攻性军事力量。

针对武力“效用”不断下降，美国的回应并不限于军事领域。由于一直以来美国高度依赖武力，因此“武力投射”几乎成了“力量投射”的同义词。实际上，影响对立国家运筹和行为的能力包含很宽泛的范围，不仅包括使用和威胁使用武力，还包括组织国际孤立、造成经济损失、支持国内反对力量、影响媒体和构建认知，以及外交角力、协商和修睦等，也即，既包括开战、也包括示好。在任何时间点、针对任何敌对国家，美国都会按照这个思路从不同的强度来使用各种工具，既包括威胁、也包括柔性行为。

力量工具五花八门，但是如果能够根据这些工具影响敌对国家行为的方式进行分类还是大有益处的。硬力量是指使用物理性军事手段迫使敌对政权改变他们的行为方式或彻底改变那些政权。这类势力对于美国越来越不实用，特别是在那些关键性、竞争性领域。软实力主要依靠影响、机制以及外交、经济、援助、宣扬民主、文化交流、思想宣传、或者鼓励其他国家向美国学习或对美国更友好的方式。如果说硬实力是靠强迫力量，那么软实力依靠合作力量。硬力量直接面向敌对势力硬碰硬，而软实力针对的是环境条件。美国软实力手段不少，但是并不能因此可以无安全取代硬力量。和20年前相比，美国的宣传在某些地区已经不是那么有市场了。另外，软实力发挥效应相比决策者应对危机的时间要长很多。

在此我们提出了一种第三种力量：利用非军事手段迫使美国做否则他们就不愿意做的事情。军事行动和威胁可以同于强制，但我们这里主要谈论的是非军事性强制。这类行动让美国可以采用非暴力手段给目标对象造成痛苦，从而顺从美国的要求。

我们称之为强制力量（P2C）。美国强制力量手段也很多，但是需要有有技巧地进行战略性安排，而且这种力量还能够根据战略目标得以加强（接下来我们还会对此进行分析）。和投射进攻性军事力量相比，强制力量使用起来相对容易，成本较低，风险和破坏性较小，但是同样可以取得预期效果。强制手段可能不会向军事武力那样完全控制敌人，但是在特定条件下却可以做到不战而屈人之兵，至少可以在决定使用武力之前作为一种试探性工具。

强制力量

强制力量以及使用强制力量的政治技巧，可能包括经济制裁、惩罚性政治手段、赛博行动、隐蔽的情报行动、军事援助、宣传、贸易压制和操纵、货物和人员封锁、支持政治反对派，以及其他方式手段。这些工具的共同特点是迫使对方改变政策、摧毁意志、放松对政权的控制等。尽管是非软性力量，强制力量并不是通过物理性力量迫使对方顺应美国的目标。由于敌对势力有选择的余地，因此结果无法确保。能够成功有赖于强制方的能力和受制方的脆弱性。美国越来越善于使用某些强制工具，而且也越来越需要使用这些工具。美国敌对势力的脆弱性有很大差异，我们将在后文予以分析。

美国不断减少使用攻击性军事力量、增加强制性力量的使用，主要背景是全球化。由于全球化带来军事技术不断扩散，因此使用攻击性军事力量越来越难、也越来越具有风险，这就使非军事手段变得更为重要。全球化也让使用强制力量的机会越来越多，包括中国、俄罗斯、伊朗等大多数国家对世界市场、资源、信息和系统的依赖越来越强。全球经济、金融网络、物流系统、基础设施、信息域、碳氢市场、交通、旅游、消费者市场、思想、机制和其他功能，几乎可以用于打击所有国家，除非是那些几乎完全封闭的国家，如朝鲜、原教旨主义组织，如自我宣称的“伊斯兰国”。

美国依赖这种全球性“系统之系统”，同时也是这个系统的中心，例如：

•美国拥有全球30%的外国直接投资，稳居榜首。

•美元是全球银行间体系和汇兑的基础。

•世界七大银行（市场资本总额）其中四家在美国。

•全球最大的7个媒体公司和95%的全球媒体收入在美国。

•美国每年武器出口全球总量的3/4，每年提供大约180亿美元的军事援助。

•推动全球信息网络的研究和创新主要来自美国。

•美国在大多数世界性机构（包括治理全球经济的机构）中均起着领导作用或与其他国家共同领导。

•美国海军的优势地位类似英国皇家海军19世纪的情况，可以在全球任何地点实施海上控制或海上拒止，使其成为世界贸易的全球警察。

•美国情报能力举世无双，形成了遍布全球的“感知”能力，洞悉友方和地方的决策情况。

总而言之，如果再加上与欧洲和亚洲盟友的合作，美国强制力量将更为强大，但是这并不是在每种情况下都可以实现。

与此同时，那些在关键区域挑战美国利益的国家，如中国、俄罗斯和伊朗，也都依赖相同的全球市场、资源、信息和系统，这就使他们更为脆弱。实际上，由于这些挑战美国的国家需要借助这些资源来提高他们自己的军事能力，因此也更容易受到强制力量的作用。比如，中国、俄罗斯和伊朗都依赖世界银行间网络、依赖赛博空间，而且都面临着社交网络、全球媒体激起的国内反对力量。因此，这三个国家都面临着遭遇美国遏制的可能。一个关键的问题是，哪种强制力量工具最具潜能，并能够在合适的条件下取代武力发挥作用。

如果要让其他国家顺从美国的目标，硬力量的特点是高回报、高风险、高成本和高暴力软力量是低风险、低成本、非暴力，但是回报小、变化不明显、缓步渐进。促使其他国家向美国学习，其他国家越像美国，也就越愿意按照美国的意愿行事，这是一回事，但是如果要利用软力量来防止敌对国家的侵略又是另一回事了。和硬力量相比，强制力量没有暴力、也没有风险，但是不能保证一定发挥效力，且成本可能会很高（下文详述），最终回报也可能很丰厚。如果把这三种力量比作一种投资组合，那么硬力量就是攻击性的，收益（或损失）大且回收快，软力量是保守性的，安全但是需要极大耐心。强制力量具有很好的上涨潜力，有比较健康的分红收益，而且风险也是可以接受。

图1通过一种分层式金字塔型来描述这些主要的力量分类。最上面是硬力量（使用武力），回报高、风险高、成本高，但是使用的较少。最底端是软力量，低回报、低风险、低成本，但是一直在发挥作用。中间就是强制力量，可以有针对性使用（类似硬力量），而且不需要一直的使用，在需要的情况下调用即可。与软力量不同，在使用武力存在问题的情况下，强制力量可以取代武力。从图中可以看出，由于军事力量越来越不容易使用，因此强制力量变得愈加重要。

图1 美国可用力量分类

必须承认，强制力量和硬力量之间的界线比较模糊，美国向受威胁国家提供军事援助而不是直接使用武力，和援助敌对国家中的武装反对力量，两者都可以视为代理式的使用硬力量，特别是因此造成了敌意的情况。但是，利用海军舰船执行经济制裁是作为强制力量的，但是如果这些舰船对船只运输和对方海军舰船采取了武力行动，那就成为了一种硬力量。简而言之，强制力量就是不用使用暴力，但是可以达到胜利的效果。美国不仅可以采取强制措施：比如，在顶端，美国可以推翻一个政权，而不是迫使它采取缓和性行为。另外，上面也提到了，可以采取军事力量来进行强制，当然我们将其定义为硬力量。最好的区分就是，强制力量不是动用军事力量来达到预期结果，这与硬力量不同。（无论如何，因为这种区分主要是分析性的，实际上两者区分并不明显，也不会造成政策上的问题）。

在逐渐升级的阶梯，强制力量是否可以作为一个梯级，作为一种比较柔性的开始，如果需要，就以军事武力来收尾？这是肯定可以的。实际上，如果敌对方有理由相信，如果他们不顺从美国就会使用武力，那么强制力量就更容易发挥作用。以伊朗为例，金融制裁和军事打击的威胁结合起来，看起来诱使伊朗同意就停止核计划进行谈判。当然这并不意味着非军事强制必须有武力威胁的支持才能起作用。

在乌克兰危机中，普京深知北约不会进行军事干预，但是金融制裁导致能源价格骤降，给俄罗斯经济造成极大压力，可能是使其暂不像其吞并克里米亚那样吞并东乌克兰的原因。因此，如果武力作为一种备选项，那么强制就是升级为（武力冲突）前的一个梯级。但是如果不威胁使用武力，那么强制措施必须要特别严苛。

美国可以使用强制手段，但不是唯一具有这种力量的国家。它在欧洲和东亚的那些盟友们同样有能力且对此跃跃欲试。美国的对手也利用他们的优势使用强制力量，俄罗斯就在支持其域外的准军事部队，操纵燃气攻击和价格、发动赛博战、公然宣传在邻国制造不稳定、实施政治和经济恐吓等等。总过利用网络盗窃、政治恐吓、渔政舰船、石油钻井平台来增强在争议领土地区的声音。伊朗不断在波斯湾地区制造混乱，通过代理人威胁以色列和阿拉伯君主国，深深涉入到伊拉克时间，偶尔还会威胁逼近霍尔木兹海峡。中国、俄罗斯和伊朗都给周边国家造成压力或试图颠覆这些国家，但是还没有达到刺激美国动用军事力量的程度，这就使在应对这些灰色地带挑战时强制力量更加重要。

美国强制力量的形式和应用

和其敌对国家相比，美国有能力也更善于使用强制力量，原因有四：

第一，在这个一体化世界体系中，美国居于中心位置，美国具有鼓励和施加压力的绝对优势能力。即使中国在世界经济中举足轻重，但是也无法挑战美国的地位。

第二，美国拥有全球最强大的情报能力，这是强制措施精确定位和实施监控的基础。

第三，美国对国家、非政府组织和国际组织的政治号召力无人能及，这对于强制力量的成功至关重要。

第四，美国经济相对均衡而且富有弹性（相对而言，俄罗斯和伊朗就严重依赖石化燃料生产，而中国严重依赖制造业出口）。

另外，美国还具有威慑、报复和将敌对势力的强制措施化为无形的能力。

对美国的盟友在网络空间进行攻击：那就准备遭受同样的打击。

切断燃气攻击：美国也能，而且还能在今后打开开关。

向敌对国家和非国家行为体运送非法武器：美国将会马上知晓，并采取拦截和实施扣押予以没收。

为恐怖分子提供资金：美国可以冻结这些帐户。更激进一点，美国还可以利用军事力量来代替强制力量，从而战胜那些敢于挑战的对手。

美国的这些优势使其不仅有使用强制性力量的方法，而且还能够管理危机的能力。美国特别善于实施经济制裁，包括贸易（进出口）禁运和金融孤立。经济制裁经历了长久但不平衡的道路：他们尽管速度很慢，但是成功地使非白人的南非人民和罗德西亚从种族隔离制度中解放出来。但是他们没有能够打破卡斯特罗对古巴的控制，也没有让朝鲜摆脱金氏家族的同志。制裁有时候被批评为美国缺乏使用武力的意愿但有不得不表态的一种方式。另外，如果没有国际共识和广泛参与也很难奏效，而这些条件要满足很难，而且需要采取缓和。

表面上看起来，经过精心设计的经济制裁能够有效地惩罚敌人、削弱敌人、遏制敌人。在美国的运筹下，通过经济制裁，伊朗同意停止铀浓缩行动，俄罗斯对东乌克兰的干预保持克制。尽管美国不再是世界经济霸主（在过去半个世纪时间内，美国GDP由占世界50%下降之不到1/4）,世界经济日趋一体化、美国大部分敌人又依赖世界经济，这就使经济制裁成为了美国一个可选的强制工具。

除了经济制裁以外，美国还偶尔利用政治手段对目标国家进行攻击和压制：将俄罗斯踢出八国集团（G8）（曾经是G7，现在又成了G7）、组织外交孤立、对目标国家进行“贴标签并进行侮辱”。对于世界经济，尽管美国不再像过去那样在国际机构中居于主导地位，但依然是世界领袖，有足够能力让敌国生活的不舒服。美国追踪和拦截武器、技术和非法货物运输的能力，监控网络空间的能力、发现并控制危险份子的能力、实施隐蔽情报行动的能力等等，都是有史以来最好的、无人可。在这些方面，美国在获取和分析情报以及其他形式的信息方面都具有优势，这一点非常重要。另外，美国已经成为一个主要的石油和液化天然气（LNG）出口国，可以利用供给实现政治目的，或至少能够破解俄罗斯和伊朗利用石油和天然气的能力。

美国利用强制力量可以实现多重目的。

通过惩罚可以实现威慑侵略——已经尝试并取得了一些成就，如制止俄罗斯入侵或扰乱乌克兰。向乌克兰快速提供军事援助具有同样的效果。

除此之外，强制力量可以惩罚侵略、压制后退、向其他潜在的侵略者传递一个信号等。

这种惩罚性措施反复用在回应朝鲜对韩国进行挑衅行为上。强制力量措施还可以从物质和政治层面削弱目标国家，使其不能对其他国家构成威胁，使其更在意其自身的伤亡、不再冒失，其政府更容易被取而代之。朝鲜和古巴深受美国压制其国家政权之苦，尽管这些努力并没有推翻这些政权。对伊朗经济制裁也动摇了伊斯兰政权国内统治的合法性及其强硬政策，这一点从2013年6月伊朗选举的结果中可见一斑。俄罗斯、伊朗和其他一些非友好政权宣称，他们国内的政治反对力量是由华盛顿一手策划的，有些时候也确实如此。美国特别注意给中国造成麻烦，而且也应该谨慎，因为中国的稳定对世界经济非常重要。更广义而言，大量遏制手段如果弄巧成拙，有可能会影响双方关系，甚至造成对抗或武装冲突，这不是不可能，虽然本意并非如此。

最有效的强制工具是具有灵活性、而且是有条件限制的，不仅可以作为“大棒”、也可以用作“胡萝卜”。管理强制性压力比管理军事力量要容易，军事力量一旦动用，就要毫无疑问地对敌人进行摧毁，就会让敌人意志更加强硬，而不是对其进行削弱。另外如前所述，强制力量可以让美国和其盟友在冲突升级的阶梯上有了更多的梯级，既显示意志、又留有武力的余地，下一步可以增加压力，迫使敌人屈服。同时，如果认为强制手段的成功必须在一开始用的轻微下，然后逐渐锁紧直到达到效果，那就大错特错了。在乌克兰危机中，美欧制裁就不够强硬，没有对俄罗斯的经济构成冲击，结果实际上强化了普京的国内政治立场。

另一种可选方案是根据情况在一开始就将制裁的力度施加到不可承受的阈值，然后根据屈服的情况逐渐松绑，通过造成经济休克和困境，从而削弱政权和政策的支持力度。这就如同一个拳击手通过右拳而不是左拳攻击获胜，打得对手摇摇晃晃、无法招架。例如伊朗的例子，通过严苛的银行和能源制裁对伊朗经济造成痛击，从而让相对温和的霍桑·鲁哈尼在2013年的总统选举中胜出。当伊朗被迫同意协商停止铀浓缩项目后，美国和它的伙伴也同意讨论减轻制裁。按照这种逻辑，如果在俄罗斯吞并克里米亚时采取强硬的制裁措施，让俄罗斯人民知道政府行为可能导致的后果，也许结果会大不一样。当然，这种策略当时在欧洲几乎没有获得支持——这也暴露出制裁需要国际支持的限制。

另外，从广义而言，美国在强制力量方面具有非对称优势。例如俄罗斯在受到制裁之后实施的反制裁措施，对美国几乎没有作用，因为美国经济的抗压性很强，而且能够形成对对手的国际孤立。美国实施的是多边制裁，受制裁国的反击却是单边的，美国的优势很明显。美国非对称优势的例外是网络行动，因为美国所仰仗的计算机网络存在漏洞（后面我们会详述）。

尽管美国在强制力量方面具有优势，但这也不是决策者的万能钥匙。制裁和其他形式强制力量的效果有赖于其他国家的同意和参与，而军事力量可能是单边的或只有小规模的联盟。在某些特定冲突中，大部分其他国家可能与美国保持一致、也可能不一致。包括美国盟友在内的许多国家寄希望联合国安理会授权实施制裁，但是却发现那两个常任理事国，中国和俄罗斯，总是投反对票。另外，美国倡导开放市场、透明度、可靠的信息、海上自由、经济包容、以及其他的自由世界秩序的一些特点、并从中获益，但是美国应该将强制力量作为例外，而不应该作为一种常态。另外，强制性工具还会造成连带损伤。经济制裁可能造成经济萧条。同样，网络行动可能会影响目标系统以外的系统。切断海上贸易可能影响除了敌人以外的国家。

美国至少在三个地区面临着挑战，而使用进攻性武力越来越存在问题，因此必须要评估、发展并准备使用强制力量。下面将对几类强制力量进行描述、评判。

·经济制裁；

·武器和技术禁运；

·能源供给的利用；

·海上拦截；

·支持地方的反对派；

·攻击性赛博行动。

在这里我们没有将外交惩戒包括在内，因为它处于强制方式频谱的最低端，几乎接近与软力量——力量太弱，对强硬的对手几乎没有作用。我们这里讨论的强制力量是那种在适当条件下可以取代军事力量的力量。对于上述每一种强制力量，我们都分析了优势、可能的效果（预期收益），多边支援、成本、和风险的需要和前景，从而形成了对各类最具强力的强制力量的分级。

经济制裁

经济制裁一般是指对一个不妥协国家实施部分或全部出口或进口的封禁。进口禁令相对出口禁令更有效，因为这种禁令可以对目标国家的硬通货进行封禁，从而让其无法购买他们自己无法生产的东西，而出口禁令只针对规定的一些货物。

贸易制裁可能会造成大范围的经济困难：失业、通货膨胀、定量配给、生活水平下降等。当然，经济条件恶化并不总是对政权造成政治压力。朝鲜的经济已经风雨飘摇，这很大程度上是因为不思变革、同样也是因为制裁，但这个政权并没有因此而克制其好战的风格、没有因此停止核和导弹项目。另外，这个政权无视经济制裁给人民带来的苦难和他们对人民的压制也是一以贯之的。

总之，贸易制裁可能会因为国内生产或因为从其他未参与制裁国家获取相关产品或市场而得以缓解。广泛的国际参与非常关键，但是很难实现，由于那些不参与的国家可能会因为增加对这些受制裁国家出口或从这些国家进口而获益。美国对古巴和伊朗的单边贸易制裁分别执行了50年和30年，但是除了维持一种恶劣的管制之外，并没有实现推翻政权的目的。

另一方面，金融制裁是类似精确制导武器的一种强制力量，可以做到锁定到俄罗斯的大佬、朝鲜的将军、伊朗的军火商。但是如前所述，金融制裁在某种程度上对伊朗是奏效的，但是这些手段对俄罗斯的效果却不明朗，尽管确实能够造成损失。金融制裁能够对维持政权的朝鲜少数中坚分子造成伤害，但是不足以致使政权或政策变革。由于美国提高了能力、实施一种打赢战略、获得了关键的国际支持，因此采取这种金融制裁是可能的。2011年遭遇9.11袭击之后，美国财政部和情报界提高了他们发现、跟踪、打压和关闭资金流动和持有的能力。除了提高打击基地组织的武力之外，美国的“金融卫士”也准备好了向敌对国家和那些操作基地组织的国家开战。时至今日，虽然结果并非惊天动地，但也是令人鼓舞的。

美国实施金融制裁能力的提升在很大程度是由于银行体系一体化的原因，各个银行都需要依靠全球网络来拆解、放贷、汇兑、投资和清算。对于国家、组织、公司和个人而言，藏匿（除非放在床垫子下面）或移动（除非用背包）金钱越来越难。如果没有硬通货和国际贷款，结果智能是交易、贸易、投资萎缩，最终导致增长的下滑，伊朗就是如此。尽管可以利用贸易封禁，但是金融制裁具有相同的效果，而且更容易实施和维持。如果无法获取金融渠道，那么伊朗的能源部门的出口和生产都有萎缩。

金融制裁对资本市场具有连带效应，因为资本市场对不确定性、风险性和非经济原因的政府操纵具有恐惧。这种现象在俄罗斯非常明显，由于对某些俄罗斯实体进行的有限制裁，结果导致来自美国、瑞士和其他欧洲银行的贷款直线下降。除了美国和欧盟的制裁，俄罗斯成了金融投资的麻风病人(投资者避之不及)。银行甚至非常清晰表示不愿意那些没有受到制裁的俄罗斯经济部门和企业贷款。由于俄罗斯企业的资本成本上升，交易骤降。卢布崩溃、俄罗斯利率急剧上升，从而引发通货膨胀。俄罗斯硬通货储备（目前不断缩减）严重依赖世界贷款和债券市场，在1998年就已经高达6000亿美元。如果美国和欧洲停止对其进行贷款，那么俄罗斯经济的未来必将非常黯淡，而他们自己的资本却流向他处。对俄罗斯经济的投资本来已经严重不足，现在进一步雪上加霜。

俄罗斯的案例表明，美国和其少数伙伴就可以实施有效的金融制裁。再加上其强大的资金发现和跟踪能力，美国还能够和一些重要的银行（包括美国的和国外的）一道实施金融制裁。结合罚金、道德说教、更重要的是还有对不顺从的银行进行声誉抹黑，金融制裁实施者可以获取足够的合作。

美国财政部有权对美国内部的银行进行标记，指出哪些银行涉嫌洗钱、或从事逃税行为。对来自IRS“红牌”足以让那些银行顺从。即便是著名的瑞士秘密帐户的安全性也可以被打破。一旦大部分银行都参与到行动中，那些不参与制裁这面临巨大的压力，或参与到制裁行列，或面临被全球金融网络孤立，影响他们的生存。

金融制裁从技术和法律层面都具有很大灵活性。当然，如果能够得到国际授权，那么这种金融制裁是最理想的，但并不是必要条件。从实施角度看，联合国安理会以及中俄两国的默认都不是必须的。从机制上看，G7（七国集团）（现在俄罗斯已经被踢出八国集团）是一个可资利用的多边机制，大型跨国银行都位于这些国家。

另外，美国利用这些机制的方式与经济制裁一样，不需要国际共识和广泛参与。和贸易制裁不同，金融制裁对不参与者进行惩罚，而不是采取奖励的方式。实际上，美国单边行动仅适合那些美国银行和国外银行与美国大型企业之间的交易，能够对目标国家、企业和个人造成伤害。

很明显，美国政府相信独自可以对朝鲜具体的人员和组织进行惩罚，禁止他们使用美国银行，作为他们非法入侵索尼音像娱乐的后续惩戒。当然，如果要使用金融制裁来代替硬实力，那么就需要将制裁对象与世界金融系统完全隔离——量级很高，但是对美国而言并非不可能。

和贸易制裁一样，实施金融制裁也需要承担成本。成本的规模主要在于制裁对象国的经济重要性。相对而言，对俄罗斯和伊朗进行经济制裁相比对中国进行制裁要容易，因为中国是国际信贷和外汇兑换的主要提供国和使用者。中国自己具有强大的信贷——和资金——生成能力。禁止美国银行在中国的业务对这些银行的伤害要大于对中国的伤害。

因此，将中国与世界银行系统进行隔离和将其与世界贸易系统隔离一样，难度极大，几乎是不可能的。如果要产生效果，那就会恶化全球经济，因为中国经济太重要了。最后，中国自身也具备强制力量，比如，他持有大量美国主权债务。