作为载人航天领域的传统强国，美国、俄罗斯高重视载人航天在国家战略中的地位和作用，设置专门机构组织、管理、实施载人航天活动，确保载人航天领域的领先地位。

一、美国载人航天组织管理模式

1．组织管理模式

美国载人航天的管理体制是以总统和国会牵头，以美国国家航空航天局（NASA）为领导，以工业界和大学等科研单位为基础，公私结合的综合管理体制。具体来说，其组织管理机构分为三层：一是以总统与国会为主的最高决策层；二是以NASA为主的总体管理层；三是以工业界、科研部门、大学等为主的具体实施层。

1）最高决策层。美国总统作为全国最高行政首脑，是载人航天计划的最高决策者，宣布航天重大计划，以行政命令形式颁布航天法律和政策指令，兼任国家最高航天委员会首脑，任命长期性、临时性或专业性航天委员会，任命NASA局长，在国情咨文中阐明航天有关政策和指导原则，提出航天预算申请等。美国国会是载人航天计划的最高立法者，决定航天法律能否生效，批准预算拨款，国会可以对载人航天的任何重大事项举行听证会。

2）总体管理层。NASA是美国载人航天计划的顶层管理机构，负责根据国家发展需要和航天整体发展规划制定载人航天发展规划，抓总项目的组织实施，向工业界、大学、科研部门等采购产品和服务，对项目过程实施监管等。NASA总部下设4个任务部，分别是航空研究任务部、科学任务部、载人探索与运行任务部和空间技术任务部。载人探索与运行任务部是载人航天相关任务的主要负责部门，空间技术任务部所负责的先进空间技术开发中的大部分技术属于载人航天技术。其中载人探索与运行任务部于2011年8月组建，由原空间运行任务部和探索系统任务部合并而成。载人探索与运行任务部负责美国载人探索相关活动的领导与管理，同时还负责监督低级别的需求发展、政策和程序监管，工作重点是国际空间站运行和低地球轨道以远的载人探索任务。具体包括近地轨道载人航天活动（国际空间站）的管理，所有与载人活动相关活动的管理，包括商业空间运输、探索系统发展、载人航天能力、先进探索系统以及空间生命科学研究和应用的管理。同时，部门还负责NASA支持载人和无人探测项目的空间活动的领导和管理，包括发射服务、空间约束以及空间通信等。NASA在一些重大的载人航天项目中也是设置了专门的项目办公室，以“阿波罗”计划为例，时任NASA局长T. Keith Glennan借用了20世纪50年代末期军方/工业界联合体所采用的“项目管理”概念，引入军方管理人员对“阿波罗”项目进行督察。美国空军的Samuel C. Phillips创建了一个全职能的项目办公室，统筹管理“阿波罗”项目的设计、工程、采购、测试、制造、备件、后勤、培训和运行工作。“阿波罗”项目办主任直接向NASA总部的载人航天办公室报告，载人航天办公室则向NASA局长报告。此后，这种“网络计划技术”被广泛应用于航空航天、核工业、电子、建筑等行业。经过50多年来的应用与研究，项目管理得到了长足的发展。

3）具体实施层。主要包括：约翰逊航天中心、肯尼迪航天中心等10个研究机构；波音公司、洛马公司、联合技术公司、太空探索技术公司、轨道-ATK公司等承包商，以及加州理工大学等众多科研院所。

从实施流程上看，首先由总统制定载人航天计划，国会对总统的决策进行监督、制约，决策过程中需要通过代表白宫和内阁的相关机构进行评审。项目具体执行阶段，NASA主要采用合作模式、通过合同管理的办法对航天企业进行管理，开展载人航天任务。

2．与相关航天领域的关系

美国的航天活动包括民用、军事和商业三个方面。

与民用航天的关系。载人航天是民用航天的主体，每年经费预算约占NASA整个费用的近一半。

与军事航天的关系。国防部是军事航天的主管部门，目前国防部将整个军事航天发展任务交给空军航天司令部代理执行，空军导弹和系统中心的主任作为军事航天项目执行官，负责具体实施整个军事航天装备的采购和发展。载人航天与军事航天在管理层面相对独立，但在技术层面是相通、相互支撑的。

与商业航天的关系。商业航天由私营企业提供航天产品、服务或航天活动，这些私营企业需要承受一定比例的投资风险和责任，按照市场激励机制运行，并具有为现有的或潜在的非政府客户提供航天产品和服务的合法资质。近几年来，载人航天商业化发展迅猛，出现新的模式，在目前的近地轨道新型商业载人航天运输活动中，采用灵活、现代的采购流程，NASA负责监管和技术支持，商业公司负责项目的整套运营。

1．组织管理模式

前苏联一直没有类似NASA那样的主管载人航天的部级政府机构，其载人航天纳入航天科技工业领域。国防会议是前苏联导弹航天政策和计划的最高决策机构，由苏共中央总书记任主席，通用机器制造部主管战略导弹、运载火箭和航天器的研制与生产。

苏联解体后，1992年2月，时任总统叶利钦下令建立俄罗斯航天局，成为负责民用航天独立管理职能的部级政府。俄罗斯载人航天项目由俄罗斯联邦航天局载人总体部统一管理，项目经费预算由联邦航天局起草，上交至俄联邦杜马（下院）和联邦委员会（上院/联邦会议），审议通过后由总统审批，在第二年国家预算中，由财政部公布并拨款。一些国有大型生产联合体及研究所、公司也从事相关科研生产。

俄罗斯总统普京2015年12月签署总统令，宣布2016年1月1日起撤销俄联邦航天局，建立俄罗斯航天国家集团。涉及原联邦航天局职权的总统法令将适用于俄罗斯航天国家集团。航天国家集团不仅对航天工业负责，还将管理发射场运营、GLONASS系统协调，并形成俄罗斯航天领域的政策性文件，由国家直接拨款给集团。俄罗斯在改组国家集团期间或将组建国家载人航天中心，将包括原航天局下属的航天员训练中心、载人航天项目管理局、科罗廖夫能源航天集团及中央机器制造科学研究所的一部分分支。但目前尚无载人航天中心相关进展及具体机构设置情况。

2．与相关航天领域的关系

俄罗斯目前尚无成熟的商业航天力量，主要是民用航天和军事航天。

与民用航天的关系。航天工业改革前，俄罗斯的载人航天与其他民用航天项目由联邦航天局统筹管理，近几年经费支出约占联邦航天局总经费支出的近50%。

与军事航天的关系。2001年，俄罗斯成立航天兵，由隶属于战略火箭兵的军事航天部队和导弹空间防御部队组成，与战略火箭兵和空降兵并列为直属国防部的独立兵种。2015年俄罗斯成立空天军，以空军和空天防御部队为基础，全面整合航空、航天、反导和防空等各类力量，职能还涵盖了轨道卫星集群的发射与管理、导弹袭击预警、太空监视等。至此，俄罗斯正式形成海、陆、空天三军种，战略火箭军、空降军二兵种的军事力量格局。在载人航天发展的早期阶段，俄罗斯的载人航天与军事航天联系密切，依托载人航天开展了大量军事试验，载人航天领域的大量技术转移到民用航天领域。但随着俄罗斯提高航天工业基础、恢复航天强国地位的需求日益迫切，二者逐渐形成相对独立的格局。

三、结论

从上述载人航天管理组织模式可以看出，载人航天在美、俄两国均占据十分重要的地位。纵向看，载人航天决策层次高，在顶层均有一个强有力的统管部门。美、俄等航天强国均设置了载人航天国家层面的管理机构，并制定了从最高决策层、总体管理层到具体实施层的一整套的管理运行体系，确保载人航天长期、持续、稳定发展。横向看，载人航天与军事航天联系密切但又相互独立。载人航天的定位是探索发现，和平利用太空，带动前沿技术的发展。军事航天是确保国家安全的重要手段。两者均服务于确保全球航天领导或领先地位这一总体目标。因此，在总体目标上两者是相同的，在具体技术执行层面两者是相通的。但同时，由于具体职能的不同，两者分属不同管理机构，在管理层面是相互独立的。