2015年11月以来，美参院针对现行国防体制，特别是国防部、参联会、联合参谋部和联合作战司令部等核心机构在全球安全新环境下暴露出来的一系列问题，密集召开一系列听证会，计划于今年推行新一轮国防体制改革。2016年4月5日，美国防部长卡特在“战略与国际问题研究中心”发表讲话，阐明了未来改革的四大主要领域;5月12日，参院军事委员会公布了《2017财年国防授权法》草案，详细阐述了七项重大军改方案，标志着美新一轮国防改革已进入密集协商阶段。从具体实施方案看，特别是在联合作战指挥体制改革方面，美国内形成了以国防部长卡特为代表的“保守派”和以参院军事委员会主席麦凯恩为核心的“激进派”，其重点主要集中在三大领域。

争论焦点：如何有效强化参联会主席权力

美军现行国防体制主要源于1986年《戈徳华特—尼科尔斯法》，其本质是以苏联以及第三世界国家等数量单一、分散孤立的国家为主要对手，以打赢时间、规模、强度和投入都相对有限的常规局部战争为着眼点，以强化参联会主席、联合参谋部和联合作战司令部地位作用为重点而设计的一种“小战”体制，主要特点是参联会主席作为总统和国防部长的首席军事顾问，在不进入作战指挥链、不拥有作战指挥权情况下，对部队实施战略指导，并根据总统和国防部长指示向联合作战司令部司令传达作战命令。然而，现行体制下，参联会主席对各军种部和各作战司令部只具有一般性的协调权，只能通过“和稀泥”的方式，寻求达成最低限度的妥协，从而导致许多重大问题陷入“议而不决、决而不断”的恶性循环。

美国防部的改革方案较为保守，主张在维持现行体制基本框架的前提下，适度加强参联会主席的协调权和建议权。参院改革方案则较为激进，要求建立一个包括国防部长、参联会主席、副主席以及九大联合作战司令部司令的“作战司令委员会”，使参联会主席可在获得国防部长授权情况下，临时进入作战指挥链，赋予其协同全军行动、整合全球资源、统筹军力需求等关键权限，以有效应对跨区跨域威胁。与此同时，参院军改方案也强调“国防部长在是否下放以及下放多少权限方面仍拥有控制权，参联会主席采取的任何行动都必须全部向国防部长汇报”，从而在维护文官治军原则和加强战场效率之间建立一个精妙的平衡，以消除外界对“总参体制”可能冲击“文官治军”原则的疑虑。

中心环节：构建“职能中心型”的联合作战司令部体系

《戈徳华特—尼科尔斯法》不仅全面确立了联合作战司令部司令在作战指挥链中的主体地位，特别是赋予其人事鉴定和选人用人等关键权限，使其可有效指挥控制战区内所有部队，从而真正实现了“战区一体化作战”，而且也以“全球辐射、全域覆盖”为基本原则，逐步构建了以六大地区司令部为中心、以三大职能司令部为辅助的“战区中心型”联合作战司令部体系。然而，这种条块分割、烟囱林立的运作模式，不仅导致战区数量不断膨胀、权力日趋扩大，造成其军事外交等非作战职能的无序扩张、作战功能的持续弱化，而且也助长了其狭隘的本位主义观念，严重压缩了职能司令部的资源和作用，使其难以从全球战略高度审视地区安全问题。

在这方面，美国防部与国会两院的改革方案差异不大。一是全面提升职能司令部在“全球一体化作战”方面的引领作用，特别是升格网络司令部，使其由战略司令部下辖的二级司令部成为独立的职能司令部，从而使美军联合作战司令部体系逐步由过去的“战区中心型”向“职能中心型”转变。二是精简冗余机构，强化作战职能。国防部与国会的改革方案都要求在保持联合作战司令部现有框架的基础上，压缩编制规模。参院改革方案要求进一步界定作战司令部的角色，压缩下属机构规模级别，重点裁并后勤等非作战部门，“使其工作重心更加聚焦其核心任务——提升作战效率”。

重要议题：压缩军种组成部队司令部规模

美军将与领导指挥相似或相应的体制机制统称为“指挥链”。从职能上看，美军指挥链分为作战指挥链和行政指挥链，即所谓的军令系统和军政系统，总统和国防部长组成的“国家指挥当局”位于顶层，是美军军政军令最高决策机关;联合作战司令部和军种部位于中层，分别执掌军令和军政职能;联合作战司令部下属的军种组成部队司令部则位于末端，平时负责部队行政管理，战时则在得到联合作战司令部司令授权情况下担任联合特遣部队司令，执行作战任务。然而，在当前条件下，军种组成部队司令部的作战职能日益被规模更为精干、反应更为敏捷、编组更为灵活的联合特遣部队取代。此外，某些军种组成部队司令部级别过高、管理层级过多，造成了联合作战司令部机关规模臃肿、官兵比例失衡、行动效率低下。

为此，美国防部与国会在提升部队指挥效率方面基本达成共识，但在具体方案方面存在一定差异。一是优化作战指挥链。参院方案要求国防部长以某一作战司令部为试点，以联合特遣部队取代军种组成部队司令部，从而提升作战指挥效率。美军作战指挥链的结构可能发生重大变化，逐步向“国家指挥当局——参联会主席牵头的作战司令委员会——联合特遣部队司令”方向发展，从而实现指挥层级扁平化、战场反应敏捷化、实战行动高效化。二是裁减将官数量，重点压缩军种组成部队司令部规模。卡特暗示，新一轮改革将“以提升效率和效益为切入点”，把某些军种组成部队司令部的级别由四星上将级降为三星中将级。参院和众院的方案则更为激进，要求按比例削减25%的将官数量，特别是将法定上将岗位由目前的41个裁减到27个，以进一步优化官兵比例结构，而其中美军九大联合作战司令部下辖的9个四星上将级军种组成部队司令部有可能全部或部分降格为三星中将级。

原文来自:中国财经界