内容提要 中非工业化合作目前正成为中非合作的新突破口和着力点，但中国要想真正帮助非洲推进工业化，首先应了解非洲对自身工业化战略的构想。近期面世的此类构想主要有非盟公布的《2063年议程》，联合国非经委公布的《转型中的非洲工业政策》，埃塞俄比亚学者阿尔卡贝发表的学术专著《非洲制造：埃塞俄比亚的产业政策》。中国还应理解非洲推进工业化面临的一系列难题，如工业化中的产业布局问题，生产规模化与市场碎片化难题，经济多元化与资源依赖症难题，工业化模式与路径选择难题。这些难题首先要靠非洲国家自己破解，同时也需要中国在启动中非工业化合作计划时高度重视。中国政府提出的中非“十大合作计划”是一项系统工程，中非工业化合作计划只是其中比较重要的组成部分，这一计划能否顺利推进，还有赖于其他九项计划能否同步顺利推进。中国现将非洲作为国际产能合作的优先对象，但不应指望通过向非洲转移中国过剩产能实现去产能任务，还应防止中国企业扎堆进入少数几个产能合作示范国。中国也应注重中非产能合作进程中融资渠道的拓展，特别是挖掘非洲自身融资潜力。非洲工业化说到底是非洲人自己的工业化，非洲能不能实现工业化，关键还要看非洲人自己的努力。

作者简介 李智彪，中国社会科学院西亚非洲研究所非洲研究室主任、中国社会科学院创新工程项目“中国与西亚非洲国家关系的国际舆情研究”首席研究员（北京100007）。

工业通常是现代国家的支柱产业，它不仅为国民经济的各个部门提供生产工具、技术装备和物品，而且为人类物质文化生活提供日用工业品。工业化则会促使一个国家的工业部门特别是制造业部门持续扩张，农业部门净产值和劳动力比重持续下降，并最终导致工业部门在国民经济中占支配地位。也因此，自近代以来，世界各国无不把实现工业化作为国家经济发展的主体战略。曾长期遭受西方殖民主义剥削和压迫的非洲国家，更是自20世纪60年代独立以来就开启了工业化探索征程。然而，遗憾的是，几十年过去了，非洲大陆迄今仍旧是全世界工业化最落后的地区。联合国工业发展组织最新公布的统计数据显示，在非洲大陆55个经济体中，目前尚无一个国家完成工业化，仅有3个国家跨入“新兴工业经济体”行列，20个国家属于“发展中工业经济体”，32个国家属于“工业最不发达国家”。非洲工业化落后突出表现在制造业产值低、制造业就业人口和中高技术制成品出口量少。据统计，2014年非洲制造业增加值仅占非洲国内生产总值的10.1%和全球制造业总产值的1.6%；2013年非洲制造业就业人口仅占非洲就业总人口的10.7%，制成品出口占非洲商品出口总额的47%，占全球制成品出口总额的2%，且所出口的制成品主要是资源型和低技术产品。如果单看数据，今日非洲工业化程度与20世纪70年代初相比还呈相对下降态势。

20世纪90年代中后期至2008年国际金融危机爆发前的10余年间，非洲经济曾出现一段持续加速增长的黄金期。但2008年以来非洲内外出现的接二连三的经济和政治危机，尤其是2014年下半年起以石油为主的国际大宗商品价格持续暴跌对非洲经济产生巨大冲击，使得非洲经济结构的脆弱性再次显露无遗。正是在这种背景下，非洲国家和非洲各层级区域一体化组织纷纷调整经济发展战略与政策，加大工业化推进力度，期望通过快速工业化改变非洲对外依附性强的脆弱经济结构，为各国的减贫和就业提供强劲支撑。非洲第一大贸易伙伴中国因国内劳动力成本上升、众多工业部门产能过剩而掀起的国际产业合作热潮，也为非洲推进工业化进程提供了新机遇。

非洲工业化战略相关方案或构想

2015年至今的一年多时间内，先后有4个比较重要的有关如何推进非洲工业化进程的方案或设想面世，并引起非洲大陆内外决策层和学术界的密切关注。按公布时间次序，这4个方案或设想分别来自：2015年7月埃塞俄比亚总理经济顾问阿尔卡贝·梅蒂库博士发表的学术专著《非洲制造：埃塞俄比亚的产业政策》（以下简称“阿尔卡贝的《非洲制造》”）、2015年9月非洲联盟委员会公布的《2063年议程：我们想要的非洲——框架文件》（以下简称“非盟的《2063年议程》”）和《2063年议程：我们想要的非洲——第一个10年实施计划（2014～2023年）》（以下简称“非盟的《实施计划》”）、2016年2月美国布鲁金斯学会发表的学术专著《非洲制造：学会在工业中竞争》（以下简称“布鲁金斯学会的《非洲制造》”），以及2016年4月联合国非洲经济委员会公布的《转型中的非洲工业政策》（以下简称“非经委的《工业政策》”）。考虑到非盟的《2063年议程》和《实施方案》更具政策指导性，下面首先介绍这两份文件。

（一）非洲联盟有关非洲工业化战略的构想

1.非盟的《2063年议程》提出非洲工业化长远战略

第一是2063年工业化战略目标。总目标是通过工业化尤其是制造业的发展促进非洲经济转型，提升非洲资源附加值，创造高薪岗位，增加民众收入，扩大非洲制造业在全球价值链的份额，最终在2063年让非洲成为一个宏观经济稳定、经济结构多样化、经济实现加速与包容性增长的大陆。具体目标包括：到2063年，非洲年均国内生产总值增长率不低于7%，投资率和储蓄率超过25%，制造业增加值在现有基础上至少增长5倍，制造业产值占国内生产总值的比重达到50%以上，制造业部门吸纳50%以上的新增劳动力人口，技术驱动的制造业占非洲制造业产出的50%以上；非洲将有效参与全球价值链，既包括低端价值链，也包括高端价值链；在非洲各个矿产资源和其他自然资源富集地区，将涌现出一批区域制造业中心，将出现非洲人控股的全球500强企业；非洲将继续在全球自然资源市场占主导地位，并通过建立一批大型大宗商品交易所，增加非洲人对相关矿产资源企业的控股比例，扩大对采掘业的控制权和所有权，逐渐增加对矿产资源开采的控制，避免资源产品价格的剧烈波动；建立一批世界级的科技研究中心，促进工业、制造业、自然资源开采业的转型。

第二是实现2063年目标的政策措施建议。为确保非洲工业发展尤其是制造业部门的增长，非盟敦促成员国大力支持私营部门的发展，重点是纠正市场和制度缺陷，营造私营企业运营的良好环境，提升私营企业的创新能力和竞争能力；鼓励私营企业积极参与公共项目投资，如信息通讯、交通和电力等基础设施建设项目的投资；各国应通过实施适宜的政策，组建适宜的机构，积极参与全球价值链特别是价值链的高端部分，而无需创建本国完整的工业体系；非盟还将大力加强与各种外部伙伴关系的合作，推进非洲的工业化与基础设施建设。

2.非盟的《实施计划》提出非洲工业化近期战略

第一是2023年工业化战略目标。总目标是通过工业化促进非洲经济转型与就业增加。具体目标包括：到2023年，非洲年均国内生产总值增长率至少达到7%，制造业产值占国内生产总值的比重比2013年增长50%以上，非采掘业工业产值至少有30%为非洲本土企业创造，采掘业工业产值至少有20%为本土企业创造，每年有20%的非正规部门企业转化为正规部门企业，其中由妇女拥有的此类企业的转化率不少于50%；成立至少5个大宗商品交易所，每个区域经济一体化组织内部至少有一个制造业中心开始运作。实现目标的时间表：2015年前由非盟出台指导成员国制定产业政策的方针；2017年前非洲各区域经济一体化组织出台各自的共同产业政策和建立区域制造业中心或工业发展特区的相关计划；2019年首个地区制造业中心开始运作。

第二是实现2023年目标的政策措施建议。非盟希望各成员国致力于实施促进宏观经济稳定的政策，实施非盟《加速非洲工业发展计划》，实施能促进国内储蓄和投资的政策，实施能增加中小微企业融资机会的政策；制定基于价值链概念的产业政策，创造能促进制造业增长与发展的必要环境，提升国内企业特别是中小微企业参与地区、大陆或全球价值链的能力；增加制造业、采掘业和服务业领域的科技与研发投入；制定和实施成立地区制造业中心、地区商品交易所的战略。

第三是实现2023年目标的融资建议。可持续和可预见的融资是成功实现10年计划的关键，应发展综合性融资手段，包括内部融资和外部战略伙伴融资，但应尽可能实现内部融资。内部融资主要有两个渠道：一是利用现有的商业金融中介机构如商业银行、小额信贷机构、开发性金融机构和保险公司进行融资；二是通过发展股票市场和债券市场以及创建新的金融中介机构进行融资。外部战略伙伴融资应重点关注技术转让、促进非洲内部贸易与出口、促进非洲中小微企业发展。在利用外部融资的同时，非洲国家必须采取一切措施减少对援助的依赖。

（二）联合国非经委有关非洲工业化战略的政策建议

非经委的《工业政策》是在系统梳理非洲工业化历史以及发展中国家工业化经验的基础上提出的非洲如何在新的国际经济环境中加速推进工业化的产业政策建议。

1.发展制造业的重要性

经济发展的本质是生产能力的提高，而生产能力提高的最有效途径是制造业部门的扩张。理论上，一个国家的经济发展可以基于任何产业——制造业、服务业或农业，但资本主义的发展史表明，鲜有国家能够在没有强大制造业的基础上发展其经济。这是因为，制造业部门——尤其是在发展中国家，比农业部门和服务业部门拥有更强更广的生产力增长潜能和空间、能够作为经济活动学习中心发挥扩散技术的作用、能够提供更多有偿就业岗位。通过发展制造业、促进经济多元化，能有效降低过于依赖初级产品产业的宏观经济波动风险，尤其是在国际初级产品贸易条件总体呈不断恶化的情况下，依靠初级产品产业的国家发展前景越来越黯淡。长期依赖初级产品产业发展的非洲国家事实上也有发展制造业、实现经济多元化的优势。非洲也只有通过发展制造业将其丰富的自然资源转化为资本，才能实现经济转型，才能在未来的全球经济体系中占有一席之地。

2.实施积极产业政策的重要性

不同的经济理论和历史经验表明，如果没有灵活连贯的产业政策，制造业不可能在一个经济落后的国家发展起来。经济落后的发展中国家只有制定和实施以发展制造业为主的产业政策，才能实现经济转型。非洲的未来发展前景同样取决于非洲国家能否制定和实施推进制造业发展的产业政策。当然，一个国家的产业政策能否成功，能否真正推动本国工业化发展，还取决于一系列因素，包括这个国家的总体政治经济环境，政府与资本的关系，政府的行政管理能力，政府的相关激励制度，乃至该国的意识形态取向。但无论如何，政府必须发挥推动者的作用。

3.实施积极产业政策面临的新挑战

当今，国际经济环境发生了两大明显变化：一是伴随世贸组织的建立以及国与国之间双多边贸易与投资协议安排的扩散，工业落后国家实施积极产业政策的空间在不断萎缩；二是由大型跨国公司控制的全球价值链呈不断扩散与强化态势，导致工业落后国家实施积极产业政策的效率大大降低。不过，国际经济环境的变化并不意味着产业政策已无关紧要，相反，它对工业水平落后的非洲国家而言更显重要，只是各国在设计工业发展战略和产业政策时必须更加灵活和机智。有些产业政策属于国内政策范畴，通常不会受全球规则变化的影响。即使在新的全球规则覆盖的领域，也有灵活应对的空间。

4.应对新挑战的产业政策建议

非经委认为，非洲应大力推进地区一体化进程，没有强劲的地区一体化，就不会有工业部门的强劲增长。就国家层面而言，各国必须依据国情制定明智的产业政策，既要积极融入全球价值链，建立与大型跨国公司的密切商业关系，又要千方百计保护国内幼稚产业的发展，缓解廉价进口制成品对本国制造业的冲击。融入全球价值链一方面有利于非洲国家获取必要的技术，另一方面也可能影响非洲国家自我发展战略的选择，因此非洲国家在加入某个全球价值链之前，应明晰其长远发展战略，并尽可能选择最能发挥其潜力的产业，引导控制全球价值链的外国企业加强与本国经济的前后关联度，鼓励外国企业加强与本国供应商的联系，必要时可制定相关产业的合资经营条款、外企向东道国转移技术的条款等。在现行环境下，非洲国家还可采用如下一些产业政策工具：出口补贴政策，政府主导下的行业整合型企业合并，鼓励投资的税收减免政策，成立政府资助的研发中心，低价向私营企业转让技术，政府采购政策，利用国有企业启动或发展私人部门不愿介入的幼稚产业，限制某些产品如原材料的出口等。

（三）埃塞俄比亚工业化实践的政策启示

阿尔卡贝的《非洲制造》以埃塞俄比亚过去20多年工业化实践的案例研究为基础，以其他发展中国家的工业化经验教训为参照，并结合作者参与埃塞俄比亚高层决策20多年的丰富经验，提出了非洲低收入国家实现工业化的最优路径。

1.顶层设计至关重要。

低收入国家不应简单地遵循传统的比较优势理论所倡导的产业发展路径，而应制定和实施积极的产业政策，特别应注重中央政府对工业化战略的短期、中期和长期规划。只有这样，才能促进工业发展。早在1994年，埃塞俄比亚执政党埃塞俄比亚人民革命民主阵线（简称“埃革阵”）就制定了《埃塞俄比亚工业发展战略》（Industrial Development Strategy of Ethiopia），提出出口导向型、农业主导型、劳动密集型工业发展战略，作为该党的指导性文件。1995年该文件指导思想被纳入政府制定的工业化战略文件——《农业发展导向型工业化战略》（Agricultural Development-led Industrialization）。2010年，埃塞俄比亚政府又制定了新的工业化战略——《增长与转型计划（2010～2015）》（Growth and Transformation Plan），把制造业增长和经济转型设为中心目标，并提出制造业年均增长20%、出口额5年内增长5倍的具体指标。

2.聚焦劳动密集型和出口导向型产业。

产业政策是一个国家工业化成功的中心环节，产业发展尤其是制造业的发展是实现经济转型和增长的主要驱动力。近20年间，埃塞俄比亚政府重点发展劳动密集型和出口导向型产业，如纺织工业、皮革工业和花卉工业，但同时也关注某些国内消费需求旺盛的进口替代型工业，如水泥工业、食品工业、药品制造业。为了推进政府工业化战略与各项产业政策的顺利实施，解决工业化融资难题，埃塞俄比亚政府倾向于支持国有企业直接参与相关经济活动，或者是利用政府控制银行业的便利，让国有政策性银行以长期贴息贷款的方式支持政府优先发展项目，尤其是一些具有战略意义的项目。例如，面向欧洲出口的花卉工业一直由埃塞俄比亚开发银行提供融资支持，且贷款基本不用担保。2010年8月，埃塞俄比亚政府还采取本币贬值政策，促进花卉出口。

3．设立专门机构强劲推动产业政策的实施。

为了推动产业政策实施，埃塞俄比亚政府先后支持成立了许多专门机构，一些机构还由政府首脑担任领导。如2003年成立的国家出口协调委员会（NationalExport Coordination Committee），就由总理担任该委员会主任，且该委员会每月至少召开一次会议，每次会议至少持续一天。也正是该委员会的努力，埃塞俄比亚的商品出口额在2006～2012年间从10亿美元增至32亿美元，年均增长约22%。2011年埃塞俄比亚政府又新成立了国家进口替代、建设和创造就业委员会（National Committee of Import Substitution，Construction，and Employment Creation），也是由总理担任该委员会主任。

4．保证各项战略和政策决策的自主性。

无论是宏观的工业化战略，还是中观的产业政策，后发国家在决策过程中必须保持自主性、独立性，不屈从于任何利益群体的压力，尤其是不屈从于国际金融机构和国际援助方的压力。比如，埃塞俄比亚政府就坚决顶住外部压力，没有向外国银行开放金融部门，没有对公用事业和电信部门实行私有化，没有改变土地公有制度，没有停止修建复兴大坝。许多非洲国家独立数十年来一直做不到自主决策，现在必须重视这一问题了。

（四）美国布鲁金斯学会有关非洲工业化战略的政策建议

布鲁金斯学会的《非洲制造》在系统梳理非洲国家独立以来工业化经验教训的基础上，提出未来非洲国家如何发展制造业、非洲国家企业如何提高国际竞争力的4点政策建议。

第一是继续改善企业生存、发展的基本环境。非洲国家应加大基础设施投资力度，解决基础设施短缺问题，尤其是电力、交通和高速数据传输基础设施的短缺问题；应加大中学和职业技术教育投入力度，提升教育质量，解决工业化技能人才严重不足的问题；应改革企业运营的体制机制，降低企业运营成本。

第二是大力推动工业制成品出口。非洲国家应大刀阔斧改革影响出口的各种规制，降低关税壁垒和非关税壁垒，简化出口程序尤其是来料加工贸易的出口程序，减少海关公职人员低效腐败的检查环节；大力改进来料加工贸易的物流服务，提升物流配送时效；打通国与国之间的交通瓶颈、规章制度瓶颈，方便出口制成品的跨境流动，特别是方便众多内陆国家的制成品出口。

第三是通过引进外资提升本国企业能力建设。非洲国家应加大吸引外国直接投资力度，把吸引外资流入作为提高本国企业能力建设的一个主要工具。建议非洲国家政府把招商引资机构置于总统或总理直接领导之下，且要重视外资招募、筛选、培育、维护等各个环节，尤其是后两个环节，同时要注重拓展本国企业与外国企业之间的产业链关联度。

第四是完善经济特区运行机制。非洲国家应通过设计特殊的地域产业政策，创建企业和产业分布相对集中的产业群，这种模式有利于大规模地吸引投资者。非洲国家过去经历的类似的经济特区试验大多不成功，吸引的投资少，产品出口少，创造的就业岗位有限，主因在于这些经济特区与东道国国内经济联系不密切，东道国政府未重视对园区提供应有的公共与商业服务。建议将经济特区主管机构置于总统或总理直接领导之下，以提高经济特区运行效率。还可通过特殊的政策设计，消除外国企业和本国企业联系的壁垒。

（五）非洲工业化战略相关方案或构想比较

上述4个方案或构想可以说代表了近期非洲大陆内外决策层和学术界对非洲工业化战略的主流思想，这些思想既有共同点也有不同点。4个方案或构想共同点主要体现为以下几点：第一，一致认可工业化尤其是制造业对非洲经济发展、经济转型、脱贫和就业具有重要意义。第二，一致强调非洲国家政府应在工业化进程中发挥积极作用，尤其应重视产业政策的制定和实施。第三，一致提出非洲国家应加强制成品出口，倾向于支持出口导向型工业。第四，普遍重视吸引外国直接投资，以促进非洲工业化。

尽管如此，笔者感觉4个方案或构想的不同点还是要多于共同点，或者说，这些方案或构想各自的特点更鲜明。非盟的《2063年议程》和《实施计划》是具有政策指导意义的官方文件，其中如何推动《实施计划》在成员国执行已被纳入非盟第26届首脑会议决议。然而，必须注意的是，非盟的官方文件虽具指导性甚至一定的权威性，但成员国是否执行非盟的文件和决议是未知数，因为非盟缺乏能够强制约束成员国的行政权力。这也是为什么尽管历史上非盟及其前身非统组织不乏出台各种宏伟规划、但真正得到贯彻落实的却少而又少的原因。而且，非盟这两份文件中有关非洲工业化战略的构想仅是其《2063年议程》七大愿景（Aspirations）的组成部分之一，愿景说到底是一种期盼、是一种梦想，旨在激励非洲国家政府和人民为美好未来而去奋斗。

非经委的《工业政策》、阿尔卡贝的《非洲制造》和布鲁金斯学会的《非洲制造》是立足于理论与实证研究基础之上、学术思辨色彩比较浓厚的政策建议类方案。其中非经委的《工业政策》由韩国发展经济学泰斗、剑桥大学经济学院发展政治经济学高级讲师张夏准（Ha-Joon Chang）主笔撰写。该书的主题是探讨非洲国家在工业化进程中应该采取的产业政策，主旨是为了“帮助非洲产业政策制定者发挥政策想象空间”，因而全书对产业政策理论及其实施效果、不同地区不同国家产业政策实践的成败案例有细致入微的研究，对非洲国家、非洲不同层级的一体化组织制定实施适合国情的产业政策极具借鉴参考意义。

阿尔卡贝的《非洲制造》是近年来少有的由非洲本土经济学家撰写的研究非洲经济问题的学术精品。初闻此书相关信息并得知作者是一名政府高官时，笔者曾误以为这是一本非洲国家政府宣介本国投资环境的书，但受书名及牛津大学出版社金字招牌吸引后细读此书，立刻被作者深厚的经济学功底、对本国国情及非洲洲情的深刻洞察所折服，作者对埃塞俄比亚产业政策及这种政策实践对其他非洲国家的借鉴意义的精辟分析，自然也显得非常有说服力。不可否认，埃塞俄比亚政府干预型的工业化经验是否能在其他非洲国家推广，该国工业化进程近年来所保持的快速发展势头是否能持续，都有待学术界进一步观察和研究，但埃塞俄比亚领导人大胆果敢的探索精神，埃塞俄比亚学者一丝不苟的分析总结，是值得所有非洲国家领导人和学者认真学习的。当然，非洲国家领导人在学习别国经验时，一定要结合本国国情，就像阿尔卡贝在总结埃塞俄比亚工业化经验时所分析的那样，埃塞俄比亚政府之所以能够在制定实施产业政策时发挥巨大作用，很可能与埃塞俄比亚独特的联邦制政体和埃革阵长时间执政有关，这种体制保证了埃塞俄比亚的政治稳定性和政策延续性。

布鲁金斯学会的《非洲制造》是非洲开发银行等机构资助的一个研究项目，由爱尔兰、美国、丹麦、埃塞俄比亚、瑞典等国多位知名经济学家共同参与完成。该书对非洲工业化所提政策建议重点聚焦微观层面，即如何提高非洲国家企业的国际竞争力。由于该书作者主要来自西方国家，他们的许多政策建议实际上既有利于非洲国家企业的发展，也有利于西方跨国公司在非洲的发展。比如通过引进外资提升本国企业能力建设这一政策主张，就特别强调要重视对外资的培育和维护，这显然主要是为了保护西方跨国公司的利益。

非洲工业化面临的主要难题及破解路径

上述非洲工业化战略方案或构想只是众多类似方案或构想中有代表性的几项。事实上，几乎每个非洲国家、每个次区域一体化组织都有自己的工业化战略方案或构想。但非洲过去几十年工业化实践的历史表明，有了方案或构想，只是踏上工业化万里征途的第一步，各种方案或构想是否符合非洲发展现状、能否满足非洲工业化需求，还有待实践检验。就现状而言，非洲工业化至少有以下几方面的难题需要率先破解。

（一）非洲工业化的产业布局问题

工业涵盖的产业门类众多，而且随着工业化在全球范围内不断向广度和深度推进，工业与农业和服务业的渗透与融合不断强化，工业门类有越分越细的趋势。这就意味着一个国家的工业化战略必须有清晰的产业布局。非洲工业化事实上可分成3个层面：非洲大陆层面的工业化；非洲次区域层面的工业化；非洲国别层面的工业化。上述3个层面的工业化对产业布局的要求显然不完全相同。现有的各种非洲工业化战略方案或构想大多是基于国别层面，其目标侧重于单一经济结构的改造或经济转型，强调发展制造业特别是劳动密集型或出口导向型制造业，缺乏对大陆层面和次地区层面工业化战略的整体规划，尤其缺乏对产业布局的谋划，而这应该是设计非洲工业化战略不可或缺的环节。

非洲工业化战略方案或构想之所以缺乏大陆层面的产业布局谋划，一方面与非洲一体化进程发展滞后有关，另一方面也与新的工业分类法逐渐取代传统的工业分类法有关。此处重点分析后一方面的问题。传统的工业分类法强调不同的工业部门在国民经济中所发挥的不同作用，实际上这种分类法对工业化起步国家更具指导意义，尤其是在产业布局方面。新分类法中的制造业完全取消了轻重工业的划分，更侧重于从专业层面或技术层面区分不同的工业门类，这极有可能让工业化起步国家抓不住发展重点。西方主流经济学舍弃传统的工业分类法而力推新的工业分类法，是因为这种新的分类法更有利于西方发达国家跨国公司构建全球产业链。非洲要想在全非层面推进工业化，并通过工业化实现经济转型、经济独立，一定不能满足于单纯地融入全球产业链，而应构建立足非洲自身经济发展的产业布局，应尽可能建立相对完整的工业体系。对于非洲众多小国而言，建立完整的工业体系可能既没有基础也没有必要，但对非洲人民期盼的非洲联邦国或联盟国而言，完整的工业体系是这个非洲统一国家实现真正的政治独立与经济独立的前提条件。

传统的轻重工业分类理论或许可为非洲工业化战略提供思想资源。按照轻重工业分类理论，轻工业是生产消费资料的工业部门，包括食品工业、纺织工业、皮革工业和家具工业等；重工业是生产生产资料的工业部门，包括能源工业、钢铁工业、石化工业、机械工业等。工业化的核心应该是重工业，因为重工业各部门的发展水平通常是衡量一个国家工业化程度的重要标志，重工业还是轻工业以及现代化农业的基础。从这一点来看，非洲的工业化必须瞄准重工业，没有重工业的发展，非洲就不可能实现真正的工业化。就生产要素特别是生产资料条件看，非洲各种重工业原材料最丰富，具有发展重工业的资源优势。中国产能过剩严重、希望向外转移的工业产能也主要集中在重工业部门，因此非洲也具有发展重工业的外部良机。然而，重工业通常是资本、技术密集型产业，处于工业化起步阶段的非洲国家普遍面临资金不足和技术短缺问题，因而现阶段非洲国家更重视轻工业部门的工业化，尤其是劳动密集型轻工业，因为此类轻工业技术门槛低，投资规模可大可小，而且是对民生和就业有较大影响的工业部门，又非常有助于工业化进程中的资本积累。在这种情况下，如何平衡轻、重工业的比重，就成为非洲国家必须高度重视的问题。

中华人民共和国建立初期工业化实践中轻重工业发展的经验教训尤其值得非洲借鉴，对此毛泽东主席在其经典著作《论十大关系》中有很好的总结。《论十大关系》首先论述的一大关系就是重工业和轻工业、农业的关系。毛泽东指出，重工业是经济建设的重点，必须优先发展，但也不能片面发展重工业，忽视农业和轻工业；在把重工业作为投资重点的情况下，适当增加农业和轻工业投资的比例，这样可以更好地供给人民生活的需要，更快地增加资金的积累，更好地发展重工业。中国在经济建设过程中走过不少弯路，但它能在短短几十年内几乎是从无到有建立起系统完整、门类齐全的工业体系，应该主要归功于优先发展重工业的战略决策。目前流行的产业分类法已将原属轻、重工业项下的产业部门均纳入到了制造业体系中，非洲工业化战略决策者一定不能被烦琐复杂的新分类法蒙蔽双眼，要认清哪些工业部门是重型的、核心的，哪些工业部门是轻型的、外围的，要重点推进重型、核心工业部门的工业化。这对制定全非工业化战略的非盟来说尤为重要。

（二）生产规模化与市场碎片化冲突难题

工业化或现代工业生产最大的特点是有组织的大规模生产，通常是以大规模工业企业为主要载体，以机器为主要工具进行大批量、标准化产品的生产，且这些企业在地域上相对集中。工业生产之所以追求规模化生产，是由于规模化生产有利于提高劳动生产率，扩大产品市场占有率；有利于降低单位生产成本，提高产品竞争能力；有利于提高企业的抗风险能力。随着科学技术尤其是信息科技的飞速发展，传统的规模化、标准化的工业生产模式正在受到越来越大的冲击，小批量、定制式的工业生产模式正在快速萌芽与形成之中。但鉴于非洲国家的工业化大多处于起步阶段，起步阶段的工业化主要是实现从传统工业向现代工业、从手工业向机械化大工业的转型，包括从手工生产向机械化、电气化和自动化生产、从手工产品向标准化产品、从传统工艺向现代技术的转型。加上非洲市场对标准化工业产品有巨大需求，因而规模化、标准化的工业生产模式预计将在较长时间主导非洲的工业化进程。然而，非洲严重缺乏现代工业规模化生产的环境和条件。

众所周知，非洲国家和人民自独立以来就一直在泛非主义思想指引下致力于实现非洲的联合与统一，致力于建立一个联邦式的统一国家。几十年过去了，非统和非盟虽然也在维护非洲和平与安全、推进非洲大陆经济融合等方面取得了很大成就，但建立统一国家的目标却一直未能实现。今日非洲仍然是民族主权国家占据政治舞台中心，在人口约12亿、面积约3 000万平方公里的土地上，分布着54个各自为政的国家。除少数国家外，绝大多数非洲国家国土面积小、人口总量少，国与国之间的经济交往非常有限，一些相邻国家还常因各种原因关系紧张或互为敌手。非洲区域内货物贸易水平低可以很直观地反映这种情况。据统计，2014年，欧洲、亚洲和美洲三大洲区域内货物贸易额占其货物贸易总额的比例分别约为69%、61%和56%，而非洲的相应比例只有约16%，其中南部非洲发展共同体约为19%，东非共同体约为18%，东部和南部非洲共同市场约为11%，西非国家经济共同体约为9%，北非约为5%，中部非洲经济与货币共同体约为2%。从上述数据可以看出，非洲一体化进程不仅在大陆层面进展缓慢，在次地区层面同样进展缓慢，而各层级一体化进程缓慢的主要原因在于非洲各国间跨境交通基础设施落后，且存在各种非关税壁垒和技术壁垒，严重影响国与国之间货物、资本和人员的自由流动。这种状况自然极不利于工业化时代的规模化生产。

尤其应注意到，由于非洲国家普遍缺乏资金、技术和管理经验，各国在工业化起步阶段更注重吸引外国直接投资，希望外国投资者带给它们资金、技术和管理经验，进而推进本国的工业化。但外国投资者不是慈善家，他们的投资行为主要受利益驱动。就流入非洲的外国直接投资现状看，绝大多数属于资源寻求型、市场寻求型和环境污染转移型投资。非洲资源和市场之所以对外国投资者有吸引力，主要源于外国投资者通常把非洲视为没有国界分割的统一实体或统一市场，或者以为他们可以整合非洲市场。然而，事实上非洲市场碎片化很难被整合，很难满足外国投资者生产规模化、利益最大化的期望。当然，也有非洲学者认为，如果外国直接投资属于市场寻求型投资，那么这类投资不一定会帮助非洲实现工业化。

非洲市场碎片化窘境已在一些大力推进工业化的非洲国家显现。例如，埃塞俄比亚自2004年以来因建筑热潮导致水泥需求量大增，国内水泥供不应求，政府开始大力扶持水泥工业的发展，国内企业、外资企业蜂拥而上，创建了众多水泥厂。截至2016年第一季度，埃塞俄比亚的水泥厂已超过20家，合计总产能接近1 500万吨。埃塞俄比亚已从一个水泥生产小国迅速成长为撒哈拉以南非洲仅次于南非和尼日利亚的第三大水泥生产国。遗憾的是，水泥产能和产量的快速增加却未能与消费需求同步发展。埃塞俄比亚政府原先预计到2015年国内水泥消费量将达到2700万吨，实际上当年消费量仅547万吨。水泥供大于求的局面事实上在前几年已显露端倪，近年来已有一些埃塞俄比亚水泥生产厂家试图将水泥出口到南苏丹、吉布提和肯尼亚等周边国家，可这些国家的市场容量也有限，加上长途运输缺乏价格竞争优势，出口外销似乎也不能解决问题。在这种情况下，埃塞俄比亚政府只好采取禁止新投资、取消投资贷款等办法来缓解水泥产能过剩问题。这种情况值得非洲国家政府以及外国直接投资者在实施大规模工业化项目时深思和警觉。

为了破解生产规模化与市场碎片化冲突难题，非洲工业化与非洲一体化必须同步发力、同步推进。就这一点而言，非洲领导人似乎已形成共识。非盟的《2063年议程》和《实施计划》已制定了比较清晰的路线图，特别是非洲大陆自由贸易区建设正在有条不紊地推进之中。2015年6月，非洲三大区域经济组织东部和南部非洲共同市场、南部非洲发展共同体和东非共同体已正式签署“三方自由贸易区协议”。之后，非盟启动了非洲大陆自由贸易区谈判进程，预计2017年将达成相关协议。必须注意的是，根据非洲的惯例和经验，各种协议只有经签署国议会批准方可实施，但这个批准过程有可能相当漫长甚至不了了之。所以，外国投资者对非洲的一体化进程既要有信心也要有耐心。因为面对全球化的挑战，非洲领导人一方面高度认知团结合作对非洲未来发展和复兴的重要性，渴望早日实现一体化，另一方面在统一国家未建立之前又不能不高度重视本国利益和眼前利益的维护，如何在两者之间平衡推进并不容易。即使在经济发展水平较高、一体化程度较高的欧洲，也常会因这样那样的问题引发成员国的离心倾向，在经济发展水平较低、一体化程度较低的非洲，一体化进程肯定会充满困难和挑战。

（三）经济多元化与资源依赖症破解难题

长期以来，经济结构单一一直是制约非洲国家经济发展的核心因素，也因此，非洲各国的工业化战略诉求基本上是以实现经济多元化为主要目标。然而，非洲国家几十年来的经济多元化实践表明，当各种各样的单一经济历经时间变迁已演变为各国国民经济的支柱产业，且这种支柱产业被深深卷入由西方发达国家所掌控的全球产业链之后，任何改变单一经济结构、实现经济多元化的努力都会异乎寻常地艰难。最主要的难点在于：第一，作为非洲各国支柱产业的单一经济常常也是各国外汇收入乃至经济发展资金甚至财政收入的主要来源，相关国家的经济发展、社会发展乃至政治发展和对外交往都会不同程度被这种畸形经济结构所左右，对其进行改革或调整极易引发财政危机或经济危机，进而危及政权稳定。第二，非洲国家的各种单一经济主要是采掘业或经济作物种植业，而此类产业大多被西方跨国公司或直接或间接地操控，非洲国家很难对这类产业进行真正的改造。第三，非洲市场碎片化状态不仅体现在国与国之间，也体现在一个国家内部，如地区分割、城乡分割、族际分割、宗教分割等，这意味着本来就十分有限的资源更难被集中起来统筹使用。正是这三大难点导致非洲国家几十年来改造单一经济结构、追求经济多元化的实践未取得明显成效。生产和出口少数几种初级农矿产品、进口绝大多数工业制成品，至今仍是大多数非洲国家的基本经济结构和产业布局。

进入21世纪以来的头10余年间，以原油为主的国际大宗商品价格经历了一轮快速增长周期，非洲资源型国家普遍享受到了国际初级产品价格上涨带来的红利，经济出现持续加速增长的态势。但红利背后似乎隐藏着巨大陷阱，那就是不少非洲国家进一步丧失了改造单一经济结构的动力，导致单一经济结构在这一时期不同程度得到强化，最明显的表征就是一些国家出现了“去工业化”或“去制造业化”的奇特现象，即工业尤其是制造业在国民经济中所占的比重持续下降，出口产品中初级产品的比重增加，制成品出口的比重下降。据联合国工业发展组织统计，1995～1999年间非洲制造业增加值占国内生产总值的年均比例尚达13.3%，到2010～2013年间已降至年均9.6%；2000～2014年亚太地区制造业增加值占全球制造业增加值的比重从31.8%增至44.6%，增加了近13个百分点，而非洲则几乎是原地踏步，仅从1.5%增至1.6%；2008～2013年间不少非洲国家的制成品出口额占出口总额的比重出现下滑，如中非共和国从62.2%降至47.2%，喀麦隆从54.6%降至33%，马达加斯加从79.6%降至55.6%，冈比亚从28.8%降至10.3%，塞内加尔从81.5%降至62.5%，南非从69.1%降至67%，赞比亚从30.9%降至25%。

单一经济结构危害巨大不得不改造，改造单一经济结构又如此艰难，面对这样的境况，非洲国家究竟该怎么办？第一，不管单一经济结构改造起来有多难，非洲国家必须得下定决心进行改造，不能知难而退。第二，改造单一经济结构的目标有必要重新思考、重新定位。过去，非洲国家大多把实现经济多元化作为改造单一经济结构的目标，甚至不乏一些小国提出建立本国完整的工业体系的目标。事实上，上面分析过的市场碎片化状况使绝大多数非洲国家缺少工业化和经济多元化的基础，所以，就国别层面尤其是人口小国的工业化战略、经济转型战略而言，不应过分强调经济多元化，而应思考如何做大做强本国已有一定规模和优势的单一经济，让原先的单一经济尽可能向上下游两端延伸，促使单一经济树干生出茂盛的枝叶和开出鲜艳的花朵。经济多元化构想应主要立足于非洲大陆层面和次地区层面思考，由非盟和非洲各区域经济一体化组织通盘考虑、全面协调。非洲国家有不同特色的单一经济，如果从全非或地区层面设计、规划，各式各样的单一经济完全有可能发展成丰富多彩的多元经济体系。第三，改造单一经济结构的着力点应主要放在增加出口产品的附加值上面。目前非洲国家单一经济结构最大的缺陷是以生产和出口初级产品为主，所出口产品的附加值增加少，限制了非洲参与全球产业链的水平。例如，2012年，非洲棉产品出口额为39亿美元，其中主要是棉花出口，棉织品出口比重很小，而当年非洲进口的棉织品却高达40亿美元。增加出口产品的附加值，主要取决于恰当的产业政策，这要求非洲国家必须具有国际视野，了解相关产业的国际发展大势。

（四）工业化模式与路径选择难题

进口替代工业化战略和出口导向工业化战略是工业落后国家在推进工业化进程中惯常采用的两种工业化模式，这两种模式各有其优、缺点。进口替代战略主要是利用高关税和外汇管制等手段限制基本消费品的进口，鼓励本国民族工业的发展，实现基本消费品的进口替代。这种模式的优点是可以充分发挥本国在资源等方面的优势，更有效地利用紧缺外汇资源；缺点是排斥竞争，忽视非进口替代工业部门的发展，阻碍出口发展。出口导向战略主要是利用出口补贴和引进外资等手段鼓励本国工业生产面向世界市场，以制成品出口替代初级产品出口，从中获得贸易利益并推动本国经济发展。这种模式的优点是引入竞争机制，大力促进出口，有利于积累发展资金；缺点是国内经济易受外部经济波动的影响，同类国家之间有可能出现恶性竞争。

非洲国家在独立初期的工业化探索中普遍实行了进口替代战略。之所以选择这一战略，一是因为刚刚摆脱殖民主义统治、获得政治独立的非洲国家，同样渴望获得经济独立，摆脱前殖民宗主国对其经济的控制；二是长期统治非洲的西方殖民主义者基本上没有在非洲建立像样的工业，非洲国家独立时普遍缺乏可满足新独立国家广大民众基本消费需求的工业。通过实行进口替代战略，非洲国家也的确在开启工业化的征途上迈出了可喜的一步。据统计，1960～1970年间撒哈拉以南非洲（不含南非在内）制造业产值年均增长率高达8.3%，相当于同期国内生产总值增长率的2倍；制造业产值占国内生产总值的比重也由1960年的6.3%增至1970年的约11%。总之，非洲国家的制造业在这一时期获得了不同程度的发展，对基本消费品的进口依赖有所减轻。只可惜好景不长，进入20世纪70年代以后，大多数非洲国家的制造业生产开始走下坡路，进口替代战略难以为继。究其原因，不外乎以下4点：其一，非洲国家国内市场普遍狭小，建立进口替代制造业的成本过高，制成品缺乏竞争力；其二，进口替代制造业严重依赖资本产品和中间产品的进口，而非洲国家外汇短缺，无法支撑此类产品的进口；其三，非洲国家在实行进口替代战略的过程中偏重发挥国家的作用，创建了大量国有企业，投资了不少大型工业项目，而国有企业和国有项目的运营效率又很低，成为引发债务危机的导火索；其四，20世纪70年代的两次石油危机导致国际油价大幅上涨，对能源消费严重依赖进口石油的非洲影响较大，对快速发展中的工业化更构成致命打击。

面对进口替代战略实施过程中出现的问题，少数非洲国家及时调整政策，保证了工业化的稳步推进。如毛里求斯和突尼斯在20世纪70年代开始从进口替代战略向出口导向战略或进出口混合型战略转化，从而成为非洲大陆工业化相对成功的范例。据统计，1970～1980年间毛里求斯制造业增加值年均增长约17%，同期该国制成品出口额占出口总额的比重从零增至约25%；同一时期突尼斯制造业增加值的年均增长率也超过15%，制造业新创造的就业岗位仅1972～1977年间就高达8.55万个。遗憾的是，大多数非洲国家并没有像毛里求斯和突尼斯那样及时调整工业化战略，而是在不断深化的危机中逐渐放弃了经济发展战略的主导权，听命于世界银行和国际货币基金组织等外部机构的新自由主义指令，并最终导致今日非洲成为世界工业化最不发达地区。

进口替代战略是一种内向型经济发展战略，出口导向战略是一种外向型经济发展战略，这两种战略本无优劣好坏之分，而且严格地说，进口替代战略是一个主权国家发展民族工业、实现工业化的最根本途径。因为这一战略能够帮助一个国家减少经济对外依赖程度，提高独立发展经济的能力。世界工业化发展的历史也表明，现如今的工业经济强国如英国、美国、德国等国，在工业化初期都曾实施进口替代战略。但当全球市场逐渐形成以后，特别是这一市场被西方工业发达国家控制以后，西方国家不愿意再有新的竞争对手进入全球市场，而只希望工业落后国家成为其全球产业链的棋子，因而对进口替代战略采取打压态度。当日本以及亚洲“四小龙”等少数国家和地区利用冷战时期的特殊国际经济环境，通过实施出口导向战略实现经济腾飞后，出口导向战略随即被西方主流经济学追捧为唯一正确的经济发展道路，进口替代战略则被看作是错误的经济发展道路。其实，出口导向战略的鼓吹者主要是为西方跨国公司的利益服务，目的是帮助西方跨国公司把世界各国的产业发展纳入其全球产业链。事实上，工业落后国家如果过于倚重出口，极易使本国经济产生对外依赖性，丧失自主发展的能力。1997年亚洲金融危机的暴发已给这种战略敲响了警钟。

基于以上经验和理论分析后可以看出，无论是进口替代战略，还是出口导向战略，似乎都可在非洲推行。一方面，非洲国家要想改变出口初级产品、进口制成品的单一经济格局，有必要大力发展进口替代制造业，以满足各国人民日常生活对工业产品的消费需求，满足各行各业的经济活动对工业产品的消费需求；另一方面，非洲国家经济发展资金严重短缺，依靠出口初级产品创汇来解决资金短缺问题又无异于饮鸩止渴，这样看来大力发展出口创汇型制造业又是比较合理的选择，尤其是这种战略似乎更适合市场处于碎片化状态的非洲。但如果考虑到非洲工业化现状，尤其是审视非洲工业化所处的国际经济环境，非洲无论实施哪种战略都面临巨大困难和挑战。

第一，从前文分析可知，进口替代战略需要有规模化生产的环境和条件，但短期内非洲似乎还看不到一体化能有效整合非洲市场碎片化的局面出现，进口替代战略缺乏大规模实施的土壤。此外，进口替代战略的实施一般都会伴随一系列贸易保护政策的推行，比如对进口日常消费品征收高关税，对进口资本产品和中间产品征收低关税甚至免关税，以进口配额限制各类商品的进口数量，使本国货币升值以降低进口商品的成本等。但面对跨国公司主导的全球产业链对世界产业格局的控制，面对国际上国与国之间双边或多边贸易与投资协议安排的不断扩散，处于弱势地位的非洲国家恐怕很难依照自身需求和愿望制定相关政策。

第二，出口导向战略可能比较符合小国林立、市场严重碎片化的非洲，但眼下实施这一战略将会面临空前白热化的竞争。因为自20世纪90年代以来，世界上有越来越多的工业落后国家走上出口导向型工业化之路，尤其是在一些技术含量较低的制造业部门，如纺织工业、服装工业、鞋类工业等部门，由于产业进入门槛低，生产工艺易被模仿和替代，进入者更多。在竞争日趋激烈的情况下，已出现低端制成品出口价格不断下降的趋势。发展中国家之间的相互竞争还大大增强了发达国家跨国公司讨价还价的能力，使它们可以随意转移生产地点，这有可能对参与全球产业链的相关国家的产业发展造成灾难性影响。如果非洲50多个国家都往这条道上挤，可能会引发恶性竞争。当然，实施出口导向战略需要一定的工业化基础，通常还需要引入外资，并不是所有非洲国家都适合参与、都能吸引到外资。

第三，当前的国际贸易环境不利于非洲国家推行出口导向战略。这主要体现在两方面：一是自2008年国际金融危机爆发以来，西方发达国家经济复苏乏力，失业率居高不下，世界总需求低迷，导致国际商品贸易呈萎缩状态，出口导向越来越难以找到出口方向。二是在经济复苏乏力的形势下，各国纷纷祭出贸易保护主义大旗，用各种非关税手段抵制外国产品进口，如通过设置技术壁垒、环保标准壁垒、劳动标准壁垒抬高产品进口门槛，保护本国工业和企业。此外，西方发达国家近年来纷纷出台“再工业化”战略，企图重振它们的制造业，创造更多就业岗位，帮助其经济走出低谷。机器人和“3D”打印等现代科学技术在制造业领域的广泛应用，也为包括劳动密集型工业在内的制造业生产线重回发达国家创造了条件。这种工业化发展新趋势会对非洲的工业化产生何种影响目前还不好判断，但有一点是肯定的，那就是非洲的工业化融资将面临更多挑战。

为应对上述困难和挑战，非盟、非洲各区域合作组织和非洲各国必须团结起来，齐心协力推动非洲一体化快速向前迈进，力争早日实现非盟提出的非洲一体化各项目标，尤其是正在建设中的非洲大陆自由贸易区。这是任何一种工业化战略能够有效推进的前提条件。在此基础上，非洲领导人应解放思想，大胆创新工业化模式与路径。为发挥上述两种工业化模式的优势，摒弃两种工业化模式的劣势，非洲国家可在积极参与全球产业链的同时，创建能满足非洲自身经济发展需求的非洲大陆内部互动产业链。其一，在非洲各大地区选择1～2个有一定工业基础的国家，如北部非洲的埃及和阿尔及利亚，东部非洲的肯尼亚和埃塞俄比亚，西部非洲的尼日利亚，南部非洲的南非，中部非洲的刚果（布），打造多个进口替代制造业基地。其二，与上述进口替代制造业基地相邻国家，尤其是一些人口小国，重点发展出口导向制造业，主要是承接上述制造业基地的外包业务。这种外包业务可根据不同国家的禀赋各有侧重。其三，进口替代制造业基地的工业门类初期以轻工业为主，条件成熟时逐渐向轻重工业并重发展。各基地的产业重心根据所在地区资源禀赋条件的不同可以有所不同。各基地生产的产品以地区市场为主，也可跨区乃至向全球推广。其四，在创建进口替代制造业基地的过程中应注重发挥非洲现有的跨国公司的作用，注重创建非洲自己的工业产品品牌，并力争创建世界品牌。其五，注重吸引外国直接投资参与非洲大陆内部互动产业链的建设，逐步实现非洲产业链与全球产业链的有机融合。

中国所有工业部门目前程度不同存在产能过剩情况，希望向国外转移，并把非洲作为转移重点地区，这为非洲创建非洲大陆内部互动产业链提供了难得的机遇。非洲国家独立初期实施进口替代战略遭遇挫折的一个重要原因是严重依赖从西方发达国家进口资本产品和中间产品，并常因外汇短缺被西方国家“卡脖子”。现在有了中国这样的发展伙伴，“卡脖子”事件永远不会再发生了。如果非洲能把握住眼下的机遇，通过与中国开展工业化合作，建立起非洲大陆内部互动产业链，那么非洲完全有望在半个世纪内逐步摆脱由发达国家跨国公司主宰非洲制造业的命运，实现非盟《2063年议程》提出的七大愿景。

中非工业化合作的战略思考

在非洲把工业化视为改变其脆弱经济结构的核心战略的同时，作为非洲最重要经贸合作伙伴的中国则因国内劳动力成本上升、众多工业部门产能过剩而掀起国际产业合作热潮，并把非洲作为开展产业合作的主要目的地，这就为中非在工业化领域的合作创造了良好条件，这一领域的合作也逐渐成为中非合作的最优先领域。2014年5月，李克强总理访非时提出中国与非洲面向未来的“六大合作工程”，其中产业合作工程被置于首位。2015年12月，习近平主席在出席中非合作论坛约翰内斯堡峰会时提出中非未来3年的“十大合作计划”，其中中非工业化合作计划同样被置于首位，相关内容及实施计划还被写入《中非合作论坛约翰内斯堡行动计划（2016-2018）》（以下简称“《约堡计划》”）。同年12月，中国政府对外发布《中国对非洲政策文件》，更是明确提出“将优先支持非洲工业化进程作为新时期中国对非合作的突破口和着力点”。可以说，中非工业化合作已成为得到中非领导人一致认可的战略举措，并有了初步的实施路线图。但中非工业化合作的实施主体是中非企业，企业战略与政府战略不可能完全一致，加上前文提到的非洲推进工业化本身面临的诸多难题，预示着中非工业化合作会面临重重困难和挑战，中方参与者应高度重视，未雨绸缪。

（一）工业化合作计划应与其他计划协同推进

由于工业化合作计划是在中非“十大合作计划”中被置于首位的计划，推动中非经贸关系发展的主力是中国的各类企业，中国政府当下经济工作的核心任务之一是化解产能过剩，因此，如何实现与非洲国家的产业对接与产能合作，眼下不仅令有意走进非洲的中国企业广泛关注，似乎也成为中国政府相关涉非部门的头等大事。抓重点本没有问题，但如果相关资源过于向重点集中，忽视了其他与重点相关领域的投入，那么很可能重点领域也难以顺利推进。

非洲工业化水平落后涉及多方面原因，助推非洲加快工业化进程也需要多方面发力。比如，只有帮助非洲实现和平与安全，非洲的工业化建设才会有一个相对安宁的环境；只有帮助非洲改善铁路、公路、港口、电力、供水和信息通信等基础设施落后状况，特别是一些跨国跨地区交通基础设施落后状况，促进非洲基础设施互联互通和经济一体化，非洲才可能开展规模化的工业化生产，工业产品的销售市场才可以有效整合；只有帮助非洲进行教育和人力资源的开发，才可以让非洲有充足的工业化技术人才；只有帮助非洲减少贫困、改善民生，才能提高非洲人民消费工业产品的能力，等等。从这个意义上说，中非“十大合作计划”是一项系统工程，中非工业化合作计划只是其中比较重要的组成部分之一，这一计划能否顺利推进，还有赖于其他九项计划能否同步顺利推进，或者说整个系统工程能否顺利推进。还应注意到，非洲国家众多、国情不同，可能有的国家并不认同工业化合作是它们同中国合作的重点，这在《约堡计划》中有所体现。在这份吸纳了中非双方意见的文件中，中非农业合作被列为中非合作的优先领域，工业化合作特别是产业对接与产能合作则属于一般经济合作项目。即使就单纯的中非工业化合作而言，合作的内容其实也十分丰富，而不仅仅限于中国企业去非洲投资建厂、转移富余产能。比如《约堡计划》提出了以下与工业化合作有关的项目：利用现有的多双边合作机制，加强中非产业对接的规划与政策协调；中方向非洲国家派遣政府高级专家顾问，提供工业化规划布局、政策设计、运营管理等方面的咨询和帮助；推动商签和落实《促进和保护投资协定》，为双方投资创造良好环境，切实保护投资者的合法权益；中方将支持非洲国家改造现有的或新建更多的职业技术培训设施，帮助非洲国家培养职业技术人才；支持中非学术界围绕中非产业对接与产能合作、非洲工业化和农业现代化等主题开展联合研究。此类合作项目属于工业化合作的辅助项目，但其重要性丝毫不亚于工业化合作本身。

（二）非洲在短期内无法承接中国大规模产能转移

当前中国政府经济工作的核心任务之一是去产能，开展国际产能合作是中国政府从国际层面完成去产能任务的重要行动。中国与非洲开展产业对接与产能合作理论上属于互有需要、互有优势、互为机遇的战略性合作，能真正促进中国与非洲的合作共赢、共同发展。但中非在产能合作方面的需要、优势和机遇，就非洲而言，只有在把非洲视为一体化的非洲时才存在，但现实中市场呈碎片化状态的非洲国家可能存在工业化需要，却不存在工业化优势或优势不明显。因为中国号称世界工厂，许多工业产品的产能和产量规模位居世界第一，不少工业部门的过剩产能规模巨大，如果把非洲视为转移过剩产能的主要目的地，是经济不发达的非洲中小国家所无法吸纳的。非洲也有一些规模比较大或工业发展水平比较高的国家，如南非、尼日利亚等国，但这些国家出于保护本国工业的目的，往往对中国转移低端产能采取抵制态度。因此，在非洲一体化未取得实质性进展的情况下，至少是非洲自由贸易区运作之前，非洲无法成为承接中国富余产能转移的主要目的地。中国化解过剩产能近期应主要立足于国内，理由如下：

首先，中国本国的工业化进程还在发展过程中，制造业存在大而不强的问题，许多工业技术水平的提升还需要规模性产品生产实践经验。如果过早出现“去工业化”现象，很可能不利于经济稳定增长，不利于经济结构的优化。同时还应看到，工业化在中国国内发展很不平衡，东部沿海地区的工业发展水平高，中西部地区则需要继续推进工业化。所以，中国完成去产能任务不应过分关注如何向国外转移产能，而更应关注如何通过创新和信息化来提升工业化水平，提高企业装备水平，提高劳动生产力，以维持国内经济稳定增长，保持产业结构均衡发展。中国工业化水平的地区差异实际上也有利于产业的内部梯队转移，中国政府应引导劳动密集型产业从沿海发达地区向内陆欠发达地区转移，以延长这类产业的生命周期。

其次，中国产能过剩问题既有有效供给不足的原因，也有有效需求不足的原因。比如，对城市居民而言，它属于供给过剩的产品；对农村居民而言，可能是无力消费的产品。一些工业产品在东部地区可能供大于求，在中西部地区则可能是缺乏有效需求。中国是一个拥有13亿多人口的大市场，这个市场对各种低端制成品仍有巨大的消费需求，因此，如何提高普通民众的收入，增加全社会有效需求，是化解产能过剩最需要关注的问题。中国经济学著名学者余永定教授提出的通过进一步增加国内基础设施领域的投资来化解过剩产能也是很中肯的主张。

最后，中国制造业尤其是劳动密集型制造业大量外流，很可能导致国内失业问题加剧，并带来国内产业空心化问题，从而削弱中国经济可持续增长的后劲。美国等西方发达国家都曾出现因产业转移导致国内产业空心化和失业率上升等问题，近年来这些国家又纷纷调整战略，把目光聚焦于再工业化。中国应吸取经验教训，避免此类危机的发生。尤其是就业问题不仅事关居民收入与家庭幸福，更是影响社会稳定的大事。中国目前每年有近1 500万应届大学毕业生和中职学校毕业生、初高中后不再继续升学的学生进入劳动市场，另外还有大量农民离开农村进入城市，这对中国政府解决就业问题提出巨大挑战。中国政府不应放任企业仅仅因为劳动力成本上升就向劳动力成本低的国家和地区转移，而应采取各种措施降低企业的生产成本，改善企业的生存环境，让企业成为解决就业问题的主渠道。

（三）稳步扩展中非产能合作示范点

鉴于现阶段中非工业化合作尚不存在大陆层面和地区层面的合作机会，合作主体仍将是中国与具体的非洲国家，为期三年的《约堡计划》提出双方将优先选择几个非洲国家打造先行先试示范点，为全面、有序推进中非产业对接和产能合作积累经验，探讨有效途径，提供合作样板。经过中非双方共同努力，目前已选定埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚、刚果（布）作为中非产能合作先行先试示范国。这4个国家都属政治稳定、经济发展良好、对华友好的国家，并对开展与中国的产能合作表现出强烈的政治意愿。不足之处是：该四国中有三国地处东非，地域代表性不够强。面对非洲国家与中国开展产能合作的强烈愿望与需求，近期中方又决定将南非打造成引领非洲工业化的火车头，将埃及、安哥拉、莫桑比克、赞比亚、乌干达、卢旺达、多哥、塞拉利昂、几内亚、塞内加尔等国列为产能合作重点国家。

随着中非工业化合作进程逐步推进，相信会有越来越多的非洲国家将开启中非产业对接与产能合作的大门。但一个不容忽视的问题是，在非洲54个国家中，真正适合中国企业大规模转移产能的国家并不是很多。2014年下半年以来，国际大宗商品价格持续暴跌，更是对非洲国家经济造成较大影响，各国投资环境程度不同出现恶化迹象。这突出表现在，不少非洲国家越来越强调本土化政策，外汇管制越来越严厉，获得当地工作签证、将企业利润汇回国越来越难。比如，在投资环境比较好的埃塞俄比亚，按照法律规定，投资者有权以实时汇率汇出投资所得利润，但现实中因该国外汇储备不足，投资者实际上很难随意将投资利润兑换成外汇并汇出。在这种情况下，中国企业有扎堆向少数投资环境较好的非洲国家发展的倾向，这极不利于试点工作的推进。尤其值得关注的是，由于中央政府将化解过剩产能的任务分解布置到了地方，一些并不熟悉非洲市场的省市和企业也把非洲视为化解过剩产能的主要目的地。目前，国内尚缺乏省市际间“走出去”的协调机制，这种情况很可能引发中国企业在非洲的恶性竞争，并有可能让中国的产能过剩问题在非洲重演。鉴于此，建议中国政府既要调动国内各省市走进非洲开展产业对接与产能合作的积极性，又要加强省市际间的协调。国家发改委曾提出以“一省一国”机制开展国际产能合作的设想，这种合作思路或许可在非洲试验。

另外，中方也不应过分期待或看重试点国家的经验总结，因为非洲国家国情差异很大，一个国家的经验并不一定适合另一个国家。参与实施中非工业化合作计划的中国政府相关部门和企业，尤其是决策部门和金融机构，更应关注在非洲不同国家的产业布局。

（四）立足长远进行中非工业化合作的产业布局

在中非工业化合作以国别层面的合作为主的阶段，产业布局问题实际上比国别选择更重要。按照大多数非洲国家的意愿，一如《约堡计划》所表明的那样：非方欢迎中方优质劳动密集型产能向非洲有序转移，帮助非洲增加就业、税收和外汇，实现技术转让和共同发展。按照非洲国家的愿望，结合非洲国家现有的工业化水平，大多数非洲国家都有发展食品制造业、饮料制造业、纺织品制造业、皮革制造业等劳动密集型制造业的基础和条件，各国也都有一定规模的这类产品的消费需求。但问题是，如果每个非洲国家都独自发展同类型产业，如果产品是面向本地市场，那本地市场很可能在短期内就达到饱和甚至过剩；如果产品是面向国际市场，则很可能因生产成本和运输成本高而缺乏国际竞争力。尤其是在全球经济不景气、产能过剩呈全球性蔓延的时代，国际市场的开拓更不容易。为了解决本国就业问题、税收问题，非洲国家有可能竞相出台各种优惠政策吸引中国的产能转移，而不会考虑未来可能出现的产品竞争问题。中国企业为了短期利益也可能会不顾一切进入非洲。中国政府高层的协调就显得至关重要，协调的重点是指导中国企业在不同的国家发展不同类型的产业，考虑相关国家的产业优势是必要的，但更要考虑产品竞争问题。

严格说来，中非工业化国别层面的合作是临时性的合作，这种合作模式迟早会伴随非洲一体化的推进退出历史舞台，过渡到地区层面乃至大陆层面的工业化合作。地区层面或大陆层面的工业化是非洲工业化的真正起步阶段，届时如何帮助非洲建立相对完整的工业体系，特别是帮助非洲建立起能源工业、钢铁工业、石化工业、机械工业等重工业体系，必将成为中非工业化合作的重点。其实，中国过剩产能主要集中在重化工业领域，如煤炭、钢铁、水泥、石油、石化等行业，非洲的资源优势也主要体现在重工业原料方面。只是中国国内产能严重过剩的重化工业企业多以大型国企为主，这些企业通常具有某种垄断地位，并多位于内陆地区，缺少向海外转移过剩产能的积极性。劳动密集型企业则大多是民营企业，多位于沿海地区，具有向外寻求低成本投资区域的积极性。因此，现阶段在重点开展劳动密集型制造业合作的同时，应引导重化工业企业走出国门，选择具备一定条件的非洲国家开启重化工业领域的合作，为未来过渡到地区层面和大陆层面的大规模合作打好基础。比如，工业化水平较高的南非拥有良好的钢铁业发展基础，全国共有六大钢铁联合公司、130多家钢铁企业，中国钢企可以通过与南非钢企合作，把南非打造成非洲钢铁产业中心，满足非洲大陆越来越强劲的对钢铁产品的需求。

（五）中非工业化合作融资宜挖掘非洲自身潜力

工业化需要大量的资金投入，且通常是长期性资金投入。非洲国家普遍资金短缺，又缺乏相对发达的现代金融制度和融资渠道，所以，在中非工业化合作启动阶段，绝大多数非洲国家可能主要寄希望于中国提供融资支持。中国政府和中国领导人也已在不同场合向非洲乃至世界宣布，中国拥有助力非洲实现自主可持续发展的技术、装备、人才、资金等物质优势，并已将帮助非洲推进工业化的一系列融资承诺写入《约堡计划》，其主要内容如下：其一，中方将设立首批资金为100亿美元的“中非产能合作基金”，支持中非产业对接与产能合作；其二，中方将向非洲国家提供 350 亿美元的优惠性质贷款及出口信贷额度，支持中非产能合作和非洲的基础设施建设、能源资源开发、农业和制造业发展；其三，中方将鼓励中国金融机构为中非在能源、矿产、农业、加工制造、航运、冶金、建材、信息通信技术、电力、铁路、公路、港口、机场等领域合作提供融资保险支持；其四，中方将逐步为中非发展基金增资50亿美元，使其总规模扩至100亿美元；其五，中方将逐步为非洲中小企业发展专项贷款增资50 亿美元，使其总规模扩至60亿美元。中国的各项融资承诺正在逐步落实之中，如中非产能合作基金已经开始运行，非洲中小企业发展专项贷款增资已到位。据不完全统计，从约堡峰会结束至2016年7月底，中非之间已签署各类合作协议共计243项，涉及金额达508亿美元。

但必须看到，与非洲工业化所需的巨额资金需求相比，中国的各项融资承诺可以说是杯水车薪，中非双方必须探索更多的融资渠道，尤其应注重挖掘非洲自身的融资潜力。其一，非洲国家应注重吸引海外侨汇资金参与中非工业化合作项目。近年来，流入非洲的海外侨汇资金每年高达600亿美元左右，是非洲外部资金第一大来源，超过国际官方发展援助、外国直接投资和外国间接投资流入量。而且这部分资金事实上属于非洲自有资金，非洲国家可更加自由地支配。外国直接投资曾在中国的改革开放进程中发挥过巨大作用，而外国直接投资中占比最大的一部分就是海外华人华侨资本，非洲国家应充分借鉴中国吸引侨汇资金的成功经验。其二，非洲2/3的国家拥有证券交易所，有的证交所历史悠久、规模较大，曾在相关国家的经济建设程中发挥过很大作用，只是由于上市企业少，导致股市流动性稍差。中非工业化合作是一个可以刺激非洲股市发展的新题材，非洲国家完全可以利用这个新题材既解决工业化融资问题，又促进股市发展，可谓“一石二鸟”。其三，中非工业化合作项目应注重吸引第三方乃至多方参与，尤其应重视吸引活跃在非洲大陆的非洲本土跨国企业和跨国金融机构的参与，这样既可充实项目资金，推进项目顺利运营，又可有效降低风险。对东道国而言，为了吸引外资参与，一定要为外资提供足够的利润空间，要舍得以本国的土地和劳动力换取资本资源。

结 语

工业化是近代以来全世界绝大多数民族国家从贫穷走向富裕、从落后走向发达的必经之路。中国曾经和许多非洲国家一样贫穷、一样落后，在20世纪70年代末开启改革开放征程时，中国的人均国内生产总值甚至比非洲好多穷国还要低。中国和非洲贫穷落后的原因很多，经济层面的原因主要就在于工业化落后。中国通过30多年的改革开放摆脱了贫穷落后状况，成为世界第二大经济体，应该说工业化对国家发展贡献巨大。非洲国家在过去几十年间也曾尝试推进工业化，但因种种原因效果不彰，所以，非洲经济尽管也曾有过快速增长时期，非洲大陆尽管也曾出现过全球经济增长明星，但绝大多数非洲国家的经济结构至今没有实质性改变，更常表现出来的是“有增长无发展”或“有增长少发展”的尴尬局面。历史和现实让非洲领导人越来越深切感受到，没有工业化，非洲就无法实现真正的经济转型和经济独立，非洲就没有光明的未来。

中国在中非关系发展新时期提出中非工业化合作计划，期望双方开展产业对接和产能合作，并公开宣称中方将本着”真实亲诚“的理念为非洲提供工业化所需的技术、装备、人才和资金支持，这为非洲在新的国际经济环境下重启工业化创造了机遇、提供了动力。非洲更有世界其他地区望尘莫及的劳动力资源优势和自然资源优势，现代科学技术尤其是网络技术突飞猛进的发展还为，非洲这样的后发地区实现工业化跨越式发展创造了诸多有利条件。按理说，非洲有可能在这样的背景下再创中国人曾经创造的奇迹与辉煌，把21世纪变成非洲世纪，但非洲工业化说到底是非洲人自己的工业化。非洲能不能实现工业化，关键还要看非洲人特别是非洲领导人有没有实现工业化的强烈政治意愿，能不能制定并实施促进工业化发展的产业政策，能不能克服困难推动非洲一体化大踏步前进。

原文请参见《西亚非洲》2016年第5期