城乡挂钩对宅基地用益物权影响深远

淮安市国土资源局洪泽分局

刘秋波

2016年初，农村宅基地制度改革试点工作在全国部分地区开展，改革目标明确，即要通过试点改革，建立起宅基地有偿退出机制。土地制度改革的目的就是本着节约集约利用土地资源的原则，通过改善现有的土地使用机制，提高土地作为资产要素的流动性，但从改革的进程和政策方向看，农民宅基地作为土地资本，丧失了多向流动特性，农户可以自愿“洗脚进城”，城里人不可以“脱袜下乡”，这与当下同步的户籍制度改革不吻合。

2007年颁布的《物权法》作为上位法，固定了宅基地具有占有、使用权，严格限定宅基地不得买卖、收益，其用益物权并不充分，目前开展的城乡建设用地增减挂钩（简称“增减挂钩”）中，对宅基地用益物权更是进行了颠覆。首先，增减挂钩在改变土地类别的同时，改变了宅基地占有性质，由无限期的农户占有，变成了承包经营权的定期拥有并适时延长；其次，土地性质变更后，使用权发生了改变，由集体建设用地使用权转化为承包经营权，权益改变，土地收益同样发生变化；第三，宅基地作为财产权利，此次宅基地改革提出有偿退出，自愿流转，但即使在本集体内部，宅基地也丧失了有偿转让、出租等权利。

增减挂钩的根本目的，是以农村宅基地为经济发展提供土地资源保障，这是成千上万农户支持国家发展的重要贡献，他们提供了廉价的土地、提供了大量的人力资源，为城市输送了多种资源要素。在制定政策的同时，应充分考量农民的长远权益和收益。笔者认为，为了丰富宅基地用益物权，激活大量闲置的宅基地资产，真正促进农民增收，除了在制度设计上要加强配套研究、风险防控外，还应适度试水集体宅基地市场化收益，不应畏“小产权房”如虎。