中国的反恐政策：原则、内容与措施

20世纪90年代以来,面对恐怖主义活动日益威胁国家安全和社会稳定的局势,中国政府坚持打击一切恐怖主义的立场,加强自身反恐能力,重视国际与地区合作,努力确保本国的安全与稳定,并在此过程中,逐渐形成了具有自身特点、较为系统的反恐政策。

中国面临的恐怖主义威胁现状

正如原中国外交部副部长王毅所指出的,中国是恐怖主义的受害者。中国面临的恐怖主义威胁主要包括:(1)“东突”和“藏独”分子的恐怖暴力活动直接影响中国西北地区的社会稳定和安全;(2)中国的海外利益不断受到恐怖主义危胁,海外的中国公民和财产遭受恐怖袭击,国际恐怖主义活动对中国的能源运输安全构成潜在威胁;(3)恐怖主义在中亚、南亚和东南亚等地区频繁活动,并出现向中国境内渗透的趋势。

随着中国对外开放的不断扩大和“走出去”战略的实施,对外输出技术与投资增加,人员交流日益频繁,近年来海外中国公民、机构遭受恐怖袭击的事件不断发生。其中有些是明确针对中国公民的,有些则是所在国的种族或宗教冲突间接危及到中国公民和机构的安全。此外,受九一一事件以及全球恐怖主义事件泛滥的影响,中国的经济安全尤其是能源通道安全也面临着恐怖主义的潜在威胁。作为中国能源运输“生命线”的马六甲海峡被认为是极易受到恐怖主义攻击的高风险地带,海峡通行一旦受阻,将对中国的能源安全乃至经济发展造成极大的影响。

从外部环境来看,中亚、南亚和东南亚都是恐怖事件频发的地区,而且这些地区的一些组织已经逐步进入中国境内,如宗教极端组织“伊扎布特”从90年代末开始向中国新疆地区渗透,这些对中国的安全构成直接或间接的影响。

恐怖主义是一种国际现象,恐怖组织之间的联系常常是跨国界、跨地区的,袭击目标具有不确定性,同时恐怖活动还往往与洗钱、贩卖人口、走私武器、制贩毒品等跨国犯罪密切联系,从而对世界的和平与安全构成严重威胁。正是由恐怖主义的特性和自身面临的恐怖主义现状所决定,中国十分重视反恐,反对和打击恐怖主义已经成为中国安全政策的重要内容。在反恐的过程中,一方面加强自身反恐能力,另一方面依靠国际合作,以此为前提,中国逐步形成了既符合本国利益,也符合国际社会共同利益的反恐政策。

中国反恐政策的基本原则

恐怖主义是人类的公敌,各国都主张对其进行严厉打击。但是在如何定义恐怖主义、什么是恐怖主义的根源等问题上,各国的立场和态度差别很大。因此,明确上述问题,确立本国反恐的基本原则和政策,是促进国际合作、采取正确有效的反恐措施的重要前提。

近几年来,中国政府发表了一系列关于本国反恐立场和原则的声明,签署了文件、条约等,据此,本文对中国政府的反恐立场和政策总结如下:

(一)关于恐怖主义的定义及根源如何界定恐怖主义是确定打击恐怖主义目标和进行国际合作的前提条件。在2001年6月中国与中亚国家及俄罗斯签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》中明确指出,恐怖主义指致使平民或武装冲突情况下未参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何行为,以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为,而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为,并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。“恐怖主义”概念的确定,为维护签署公约的各国的安全与稳定、联合打击“三股势力”奠定了法律基础。关于恐怖主义的根源,中国政府在多种场合明确指出,恐怖主义不仅仅是宗教冲突的产物,贫富冲突、地区冲突、不合理的国际政治经济秩序、社会及经济因素都是恐怖主义产生的重要根源,应以适当方式加以解决。只有根本解决和平与发展两大问题,推动世界各种文明的共同发展,促进全人类的共同进步,推动社会公平与公正,才是彻底铲除国际恐怖主义滋生和蔓延土壤的治本之策。

(二)中国政府反对恐怖主义的基本政策中国政府以“互信、互利、平等、协作”为核心的新安全观作为制定反恐政策、开展国际反恐合作的指导原则,其在反恐问题上的政策主张主要包括:

1.谴责并反对一切形式的恐怖主义中国政府一贯认为恐怖主义危害无辜人民的生命、尊严和安全,从各国人民的共同利益和国际社会的共同安全出发,无论恐怖主义以何种方式出现在何时、何地、针对何人,国际社会都应采取一致立场,坚决打击。

2.注重联合国的领导,强调国际合作的重要性中国政府主张充分发挥联合国和安理会在国际反恐斗争中的主导作用,一切行动应符合《联合国宪章》的宗旨和原则及其他公认的国际法准则。中国强调,在政治、经济和社会全球化进程日益深化的背景下,面对现代恐怖主义、毒品威胁及其他跨国犯罪的挑战,世界上没有一个国家可以独善其身。因此,世界各国应在本地区和全世界范围内就解决上述全球性问题开展最广泛的合作,并做出自己的实际贡献,而不是崇尚单边主义。中国愿意与世界各国一道共同防止和打击恐怖主义,特别是在反恐情报信息交流、截断恐怖活动的资金来源、引渡和遣送恐怖犯罪嫌疑人等方面加强合作,以维护世界和平与安全。

3.打击恐怖主义要标本兼治恐怖主义的根源十分复杂,在经济全球化大潮中,不公正的国际经济秩序,抑制着发展中国家的全面发展。南北差距在拉大,数码鸿沟在加深,红利分配更加不公,不少发展中国家正被边缘化。因此,2003年10月,胡锦涛主席在出席亚太经合组织曼谷会议时指出,冲突和动荡是恐怖主义滋生的温床,贫穷和落后是恐怖主义产生的土壤,铲除恐怖主义,应该在缓和地区及国际紧张局势、消除贫困和加强反恐合作三个方面同时展开。国际社会在坚决打击恐怖主义活动的同时,要注重运用政治、经济、外交、法律等手段综合治理,以更大的紧迫感重视发展问题,致力于消除贫穷和发展不均衡,从根本上消除滋生恐怖主义的土壤。而单纯依靠军事打击,并不是彻底解决恐怖主义问题的根本出路。在美国等西方大国大搞反恐军事化,动辄以武力相威胁的情况下,中国的这一原则立场具有重要的现实意义。

4.反恐行动要证据确凿,目标明确,不能搞扩大化,避免采取双重标准中国认为,打击恐怖主义是和平与暴力的较量,不是民族、宗教或文明的冲突,反对个别国家借反恐的名义向其他国家施加压力,强调恐怖主义属于极少数极端邪恶势力,不能把恐怖主义与特定的国家、民族或宗教相联系;应确保在全球、地区及国家等各个层次上同恐怖主义威胁做有效斗争,这种斗争应不带偏见,不采取双重标准,不能借反恐推行霸权主义。中国主张,应该承认世界文明多样性的现实,尊重各国不同的文化背景、宗教信仰和发展模式,使反恐成为不同文明相互交流和借鉴的新契机、对话与融合的新起点、共同进步和繁荣的新动力。

中国政府的主要反恐措施

打击恐怖主义既是确保社会稳定和国家安全的对内政策,也是中国外交政策的重要内容。在反恐的过程中,中国政府一方面加强国内的反恐能力,另一方面积极参与多边和双边的反恐合作,从而使“东突”势力的恐怖活动受到了遏制。但是从长远来看,由于恐怖主义的复杂性和国际性,中国的反恐任务将是长期的。

(一)加强国内的反恐能力

1.在立法方面,不断健全和完善有关法律,为打击恐怖主义活动提供更加完备的法律依据从20世纪80年代起,中国开始在立法领域重视恐怖主义问题,但是直到1994年,《中华人民共和国国家安全法实施细则》才第一次对恐怖犯罪问题做出了规定。该法的第8条指出:“组织、策划或实施危害国家安全的恐怖活动的行为是国家安全法规定的其他危害国家安全的行为。”而在1997年的《中华人民共和国刑法》中,并没有单列“恐怖主义犯罪”,也未采用“恐怖主义”的称谓,而是采用“恐怖活动”的称谓,将有关的恐怖活动犯罪行为分列在劫持航空器罪、暴力危及飞行安全罪、劫持船只、汽车罪、爆炸罪、组织、领导、参加恐怖组织罪等法条中。2001年,高法、高检和公安部联合下发了《关于严厉打击恐怖犯罪活动的通知》,同年12月,全国人大常委会通过了《刑法修正案(三)》,集中对恐怖犯罪行为进行了修改补充,根据恐怖主义活动发展的新特点,增加了资助恐怖活动罪、投放虚假危险物品罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪等三个恐怖主义犯罪行为的内容,通过量刑加大了对恐怖主义活动的组织者、领导者的打击力度,从而为严厉打击恐怖主义犯罪活动,提供了更加完备的法律保障。正是依据上述法律、中国加入的一系列反恐怖国际公约⑥以及联合国就反恐问题通过的一系列决议,2003年12月,中国公安部布了首批认定的四个“东突”恐怖组织和11名恐怖分子名单。应该说,这是中国将反恐斗争纳入法治化轨道的重要标志。但值得注意的是,到目前为止,中国还没有形成一套系统的反恐怖法,现有的反恐怖法律,都散见于一些部门法和国际条约中。借鉴其他国家的经验,不少国家除在刑法中涉及反恐怖问题外,还专门出台了《反恐怖法》、《打击极端主义法》、《反洗钱法》,以及处理紧急突发事件的《紧急状态法》等。因此,在今后的反恐工作中,加强反恐的立法工作,将是中国做好反恐斗争的重要内容。

2.在组织机构方面,中国政府不断建立健全反恐怖机制,以提高国内的反恐能力九一一事件后,中国在中央一级建立了反恐怖协调机制,公安部于2004年成立了反恐怖局,负责研究、指导、协调、推动反恐怖工作,并在各省、市、自治区及一些重要城市建立了相应的协调机制。此外,1982年,在国际恐怖活动猖獗、国内外劫机事件频繁的形势下,中国组建了“反劫机特种警察部队”。而目前中国国内的反恐任务,主要是由武装警察部队承担。2002年的《中国国防白皮书》明确指出,打击恐怖主义是中国国防的主要目标和任务之一,和平时期,武警部队主要担负固定目标执勤、处置突发事件和反恐怖任务,其中反恐怖主要包括反袭击、反劫持和反爆炸。在建立与完善反恐怖工作协调机制的同时,中国政府还采取了一系列防范恐怖活动的措施:在近几年的国防预算中,为配合国际社会打击恐怖主义增加预算支出;强化对爆炸物品等危险品的管理,加强出入境管理、边防管理,严防恐怖分子非法出入境;加强机场、码头和国家基础设施的保卫,严厉打击各种暴力恐怖活动;通过优化反恐装备、进行反恐防暴演练等提高反恐能力,制定防暴和处置突发事件的预案等。

(二)加强反恐的国际合作恐怖主义活动往往具有国际性的特点,加强国际合作是有效打击和遏制恐怖主义的必要手段。正如2002年《中国国防白皮书》所提出的,“恐怖主义、跨国犯罪、环境恶化、毒品等非传统安全问题日趋突出,尤其是恐怖主义已对国际和地区安全构成现实威胁,……中国应该积极参与国际反恐怖主义合作”。因此,中国政府明确提出,要建立以联合国为核心,依托地区、次地区和国家机构的全球体系,来应对恐怖主义这一全球威胁。

1.中国积极参加国际反恐合作,支持联合国在反恐方面发挥主导作用在国际反恐合作中,中国始终强调打击恐怖主义需要充分发挥联合国及安理会的主导作用。九一一事件前中国就已参加了绝大多数国际反恐公约,九一一事件后,中国支持联合国及安理会通过一系列反恐决议,认真执行有关决议,并参加了安理会反恐委员会的工作。2003年1月,中国还在安理会反恐问题外长会议上提出深化国际反恐合作四项主张。到目前为止,中国已加入了12项国际反恐怖主义公约中的10项,签署了1项。

2.加强地区和双边反恐合作

中国重视与周边国家的反恐合作,不断加强与中亚、南亚、东盟、欧盟等相关国家和地区性组织的反恐合作,积极参与东盟地区论坛、亚太经合组织的反恐交流与合作,在历次会议上表明中国的反恐立场,强调地区合作的重要性,与各方就反恐的具体合作内容达成共识,其中包括加强情报交流,促进在反恐立法和执法领域的务实合作,采取适当金融措施、防止恐怖主义的资金流动,通过培训、教育和举办研讨会和会议加强各国反恐能力建设等。上海合作组织的形成和发展是中国与俄罗斯、中亚国家在反恐合作方面较为成功的典范。2001年6月,上海合作组织成员国共同缔结了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》;2003年5月,中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦国防部长在莫斯科签署《上海合作组织成员国国防部关于举行“联合—2003”反恐演习的备忘录》;同年8月,中、哈、吉、俄、塔五国军队在哈萨克斯坦乌恰拉尔市和中国新疆伊宁市附近地区,成功举行了上海合作组织框架内首次多边联合反恐演习;2004年6月,该组织的地区反恐中心正式在乌兹别克斯坦启动。

在双边合作领域,中国与美国、俄罗斯、英国、法国、巴基斯坦、印度等国分别进行反恐磋商,开展反恐情报交换,加强在冻结恐怖组织资产等金融领域合作等。同时还与一些国家举行了联合反恐军事演习,如2002年10月,中国与吉尔吉斯斯坦举行了联合反恐军事演习;2004年8月,中国和巴基斯坦两国军队在中巴边境地区举行代号为“友谊—2004”的联合反恐军事演习。应该说,开展国际反恐合作是中国外交和安全政策的重要组成部分,为中国遏制和打击恐怖主义活动提供了重要的支持和保障。2001年10月中国政府宣布“东突”恐怖势力是国际恐怖主义的一部分后,2002年9月11日,联合国安理会根据中国、美国、阿富汗和吉尔吉斯斯坦的共同要求,正式将“东突厥斯坦伊斯兰运动”列入恐怖组织名单,这给中国维护新疆地区的稳定提供了契机,为中国打击“三股势力”,特别是为打击东突恐怖活动提供了有力的国际支持。在上海合作组织的框架内,中国与其他成员国按照签订的各项协议,已经在情报交流等领域进入了实质性的合作,并为组织成员国所需的反恐要求给予了实质性的支持。

同样应该指出的是,中国的反恐努力也为国际反恐行动做出了贡献。亚太经合组织上海会议后,根据中美峰会达成的共识,两国军方展开情报交流,中国为进入阿富汗的美军提供人道援助,而必要时,中国的特种部队也将对流窜于中阿边境的塔利班及“疆独”恐怖分子实施打击。2002年6月,美国国务卿鲍威尔对中国在反恐作战及平息印巴冲突中所起的建设性作用表示了感谢。此外,中国还鼓励巴基斯坦协助美国铲除塔利班,中国与巴基斯坦两国领导人进行了多次高层互访。巴基斯坦总理穆沙拉夫曾说,“中国朋友完全理解并支持我们联合起来反对恐怖主义”。而通过反恐合作演习,上海合作组织已成为维护这一地区安全和稳定的有效机制,并且加强了各成员国在军事领域的互信与合作,提高了联合反恐作战指挥协调等能力。

中国未来的反恐任务

就目前形势来看,随着中国政府的严厉打击和整治,加上国际社会一致合作,中国境内的“疆独”、“藏独”的极端猖狂的分裂活动得到了一定的遏制。但是由于各种原因,要真正根除恐怖主义,还任重道远。中国仍然需要一方面继续加强自身的反恐能力,另一方面积极与国际社会合作。

首先,恐怖主义根源的多样性和手段的多样化决定了反恐的长期性。恐怖主义是历史、政治、经济、社会、文化等多种矛盾长期积累形成的,而目前中国正处在社会转型时期,新旧体制转换中出现的利益调整也可能引发某些新的社会矛盾,加之国际因素的影响,使得恐怖主义的根源短时间内很难根除。不仅如此,随着科技的进步,恐怖分子采取的手段层出不穷,计算机恐怖主义、金融恐怖主义等新型恐怖主义对政治与经济的安全构成了很大的威胁,要求各国政府进行长期、全面的努力,不断加强对反恐的研究和准备。因此,从长期来看,在国内方面,中国应该处理好国内在经济、政治、民族、宗教等方面现有的矛盾,努力根除恐怖主义发展的根源。在具体的反恐措施方面,则要进一步加强反恐怖立法工作,加强反恐怖指挥协调机制建设,加强大城市应急反应机制,加强全民反恐怖意识,以及进一步加强反恐怖救援准备工作。

其次,在全球反恐的过程中,不仅各国在反恐的立场、手段等方面存在的分歧增加了反恐合作的复杂性,而且某些国家还利用反恐问题或是干涉他国内政,或是借机进行军事部署,力图长期保持自身在全球的霸权地位。例如在“东突”问题上,中国列出了四个主要的恐怖主义组织,而美国在大量证据面前,只将其中的“东突厥斯坦伊斯兰运动”列为恐怖组织。2004年11月,美国还宣布陆续释放多数被关押的中国“东突”分子,但表示不会把他们遣返中国。释放十几名被俘的“东突”分子,虽然不会对中国的国家安全构成实质性的威胁,但从中不难看出,在实现反恐共同目标的同时,美国从本国的长期战略利益出发,仍然会不时对中国采取不合作的态度。不仅如此,以反恐需要为由,美国已经开始重新调整在全球的军事部署,加强了在中亚、东南亚和东北亚等地区的军事存在,这一行动固然有反恐的需要,但也隐含了对中国进行长期遏制的意图。因此,在继续进行国际反恐合作的同时,中国必须坚持本国反恐的根本原则,反对美国等西方国家在反恐中实行双重标准,为建立公正的国际政治经济新秩序、根除恐怖主义而努力。此外,还应该利用全球反恐的时机,进一步打击“三种势力”,加强与周边国家的合作,争取为中国的和平发展创造一个稳定而良好的周边安全环境。

原文来自:中国财经界